II OSK 1506/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 195/08 w sprawie ze skargi U. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz U. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi U. Z. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2007 r. ustalającą na rzecz K. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego przedsionka wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Gdańsku przy ul. [...] działka nr [...] w kierunku z działką nr [...] zlokalizowaną przy ul. [...] w celu zapewnienia dostępu dla osoby poruszającej się na wózku inwalidzkim. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji podniósł, iż wskazane wyżej decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem organy obu instancji nie odniosły się do wszystkich żądań i argumentów stron postępowania. W toku postępowania skarżąca U. Z. wskazywała, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób określony wnioskiem K. S. narusza przepisy prawa i jest dla skarżącej niekorzystne. Skarżąca podnosiła, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu sporządzonej w sprawie wynikało, iż planowana inwestycji zrealizowana zgodnie z wnioskiem inwestora, spowoduje zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z obecnych 38% do 45%. Na obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi zaś 21,73%. Skarżąca wskazywała nadto na możliwość zapewnienia dostępu do budynku osobie poruszającej się na wózku inwalidzkim w sposób nie zwiększający wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Otóż garaże oraz piwnice w budynku inwestora zostały przekształcone na pokoje, podczas gdy mogły służyć jako garaż na wózek inwalidzki i wjazd do budynku. Nadto istnieje możliwość rozbudowy wejścia na posesję tego budynku od strony granicy z działką nr [...]. Z kolei od strony ul. [...] przedmiotowy budynek posiada balkon, przy którym istnieje możliwość wykonania bezpośredniego wjazdu dla wózka inwalidzkiego. Wykonanie zatem wjazdu dla wózka inwalidzkiego przy granicy z nieruchomością skarżącej, nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, iż organy nie przeanalizowały możliwości wykonania wjazdu dla wózka inwalidzkiego w sposób wyżej opisany naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 kpa, albowiem nie dokonały wyczerpujących ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał na naruszenie art. 11 i art. 107 kpa wobec braku odniesienia się w uzasadnieniach decyzji do kwestii innego rozwiązania problemu dostępu osoby niepełnosprawnej do przedmiotowego budynku. Skoro interesy określonych stron postępowania były sporne, organy miały obowiązek wykazania w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie uznają argumentację jednej ze stron za przekonywującą oraz na jakiej podstawie żądanie drugiej strony i jej argumenty nie mogły zostać uwzględnione. Sąd uznał nadto, iż zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie były zasadne, albowiem warunki wskazane w tym przepisie zostały łącznie spełnione. Sąd I instancji wskazał także, iż nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.) zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. b i ust. 3, art. 53 ust. 3, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że organ administracji nie jest związany wnioskiem inwestora i może analizować inne rozwiązania realizacji inwestycji, niż charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu wskazana we wniosku, w sytuacji, gdy z powołanych przepisów wprost wynika zasada, że organ jest związany treścią wniosku inwestora i dokonuje analizy jedynie czynników wskazanych w przepisach art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 powołanej ustawy oraz nie może uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidywalnych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3) i nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i spełnione są warunki wymienione w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewskazanie, że doszło w istocie do naruszenia przez organy przepisów art. 7, 77 § 1, 11 i 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a w efekcie przez uchylenie decyzji, które nie naruszały prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. Z. podtrzymała wszelkie zarzuty i stwierdzenia powołane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz wyjaśnienia złożone na rozprawie przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok jest trafny, co oznacza, iż skarga kasacyjna w sposób skuteczny go nie podważa. Nie jest w szczególności zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania jakiego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, dopuścił się Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykazał w sposób przekonujący, iż w postępowaniu przed organami obu instancji doszło do naruszenia przywołanych przepisów tj. art. 7, 77 § 1, 11 i 107 § 3 kpa. W tymże postępowaniu zabrakło bowiem jakichkolwiek rozważań i ustaleń co do sposobu i miejsca zapewnienia dostępu do budynku mieszkalnego dla osoby niepełnosprawnej, sugerowanych przez współwłaścicielkę nieruchomości sąsiedniej. Wniosek złożony przez K. S. nie upoważniał organów do zupełnego ignorowania racji i argumentów U. Z. mimo tego, iż organy te były formalnie związane treścią wniosku. Nie pozwalał na to m. in. art. 7 kpa obligujący do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. Brak rozważenia, choćby w najmniejszym stopniu, wariantów dostępu do budynku wskazywanych przez U. Z., pozwala natomiast na stwierdzenie, iż nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Z tego materiału, który znajduje się w aktach sprawy, wynika bowiem, że postawa współwłaścicielki działki oznaczonej numerem [...] nie jest wynikiem li tylko jej złośliwości czy też bezzasadnego uporu. Protesty przeciwko lokalizacji nowej inwestycji w postaci rozbudowy istniejącego przedsionka wejściowego do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wiążą się z umiejscowieniem tej inwestycji "w granicy" z jej działką, oraz ze zwiększeniem wskaźnika wielkości zabudowy na działce nr [...] do 45% czyli do wielkości ponad dwukrotnie większej niż występująca na obszarze analizowanym wyznaczonym wokół nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Gdyby okazało się, że realizacja inwestycji byłaby możliwa np. od strony ul. [...] (choć tego nie wiadomo z uwagi na przebieg np. linii przesyłowych wody, gazu, etc.), to umiejscowienie jej właśnie tam w znacznie mniejszym stopniu godziłoby w obowiązujące zasady dobrego sąsiedztwa i poszanowania ładu przestrzennego. Jest oczywiste, że usytuowanie nowej inwestycji w tym właśnie miejscu nie zaś w bezpośredniej styczności z nieruchomością sąsiada, uwzględnia poza tym nie tylko jego interes faktyczny ale i prawny. Trzeba poza tym pamiętać, iż w obszarze analizowanym nie ma takich naniesień budowlanych, których jedna ze ścian znajdowałaby się w granicy dwóch sąsiadujących ze sobą działek stanowiących własność czy też współwłasność różnych osób. Organy obu instancji nie rozważyły również możliwości zapewnienia dostępu do budynku osobie niepełnosprawnej w inny sposób tj. taki, który nie zwiększa wskaźnika powierzchni zabudowy. Chodzi tu w szczególności o właściwe wykorzystanie powierzchni piwnicznej i garażowej, która, zdaniem skarżącej, została przekształcona na część mieszkaniową (na pokoje). Nie rozważono nawet sugestii poczynionych w tej materii przez Wydział Urbanistyki Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w Gdańsku, na co słusznie zwraca uwagę także Sąd I instancji. Otóż w notatce sporządzonej przez jego pracowników sugerowano, że istnieje możliwość rozwiązania spornego problemu zarówno w sposób szybki, jak i niekonfliktowy, a mianowicie poprzez montaż stosownego podnośnika przy balkonie od strony ul. [...]. Także i ta sugestia została zignorowana, albowiem organy w żadnej mierze nie odniosły się do możliwości realizacji takiego rozwiązania. Wykazanie realności w/w rozwiązań oraz realizacji ich z "mniejszą szkodą" dla właściciela działki sąsiedniej było nie tylko obowiązkiem organów, ale i podstawą do oddalenia wniosku K. S., o ile podtrzymywałaby go w niezmienionym kształcie. W przedmiotowej sprawie nie chodziło oczywiście o to aby narzucać wnioskodawczyni rozwiązanie inne od tego, którego dotyczył wniosek, ale o wykazanie, że to inne rozwiązanie (rozwiązania) w mniejszym stopniu narusza interes prawny właściciela działki sąsiedniej oraz zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Jeśli mimo takiego wykazania inwestor upierałby się przy swoim stanowisku, jego wniosek (co już podkreślono wyżej) należało oddalić. Wbrew temu co sugeruje skarga kasacyjna, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie narzucił takich innych rozwiązań, zlecił jedynie rozważenie możliwości ich realizacji. Już to o czym nadmieniono wyżej, w pełni uzasadnia słuszność rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Nie zmienia tu istoty rzeczy drugi zarzut skargi kasacyjnej, który sprowadza się do naruszenia prawa materialnego jakiego zdaniem autora tejże skargi miał się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Otóż skarga kasacyjna akurat w tej części eksponuje pewne niekonsekwencje czy wręcz nawet niezręczności jakie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym jego fragmencie, który odnosi się do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły wskazanego przepisu prawa, albowiem warunki określone w tymże przepisie zostały łącznie spełnione (str. 7 i 8 uzasadnienia wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawionej tezy nie można jednak interpretować w oderwaniu od wcześniejszych rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Taka interpretacja musiałaby bowiem doprowadzić do logicznej konkluzji, iż wniosek K. S. powinien zostać uwzględniony. Tak jednak byłoby gdyby zostały zbadane i ocenione inne warianty komunikacji osoby niepełnosprawnej z budynkiem posadowionym na działce nr [...] i gdyby te warianty uznane zostały za "gorsze" niż ten postulowany we wniosku. Z powyższych względów skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy P.p.s.a.