II SA/Gd 195/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2007 r. nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 listopada 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. Art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 9, 59 ust. 1, art. 60, art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 k.p.a., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), ustalił na rzecz K. S. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla rozbudowy istniejącego przedsionka wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w G. przy ul. A. [...], działka nr [...], w kierunku granicy z działką nr [...], zlokalizowaną przy ul. A. [...] w celu zapewnienia dostępu dla osoby poruszającej się na wózku inwalidzkim. W ramach ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił, iż planowana inwestycja jest możliwa przy spełnieniu m.in. warunku dotyczącego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który wynosić ma maksymalnie 45%, zaś linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu oraz geometria dachu budynku zasadniczego ma pozostać bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja usytuowana jest na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] przy obecnym stanie zainwestowania jest wyższy niż na innych działkach w obszarze analizowanym, jednak projektowana rozbudowa spowodowana jest koniecznością zapewnienia dostępu do mieszkania osobie niepełnosprawnej i nie zmieni charakteru zabudowy działki. W związku z powyższym, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wskaźnik maksymalny zabudowy w wysokości 45 %. Organ stwierdził ponadto, że spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa na warunkach określonych w decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji U. Z., współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 508, podniosła, że narusza ona art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odwołująca podniosła, że zaskarżona decyzja została oparta na upoważnieniu Ministra Budownictwa z dnia 2 listopada 2006 r. na usytuowanie przybudówki na granicy z działką nr [...], które zostało wydane na podstawie sfałszowanego oświadczenia. Wskazała również, że toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na podwyższeniu o jedną kondygnację budynku zlokalizowanego na należącej do K. S. nieruchomości, której dotyczyła zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy. Odwołująca zarzuciła również, że określony w decyzji organu pierwszej instancji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy znacznie przekracza parametry zawarte w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2006 r. odmawiającej K. S. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto powołała się na wnioski i zarzuty zawarte w swym odwołaniu z dnia 20 sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 stycznia 2008 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 52 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zgodnie z wymogami przepisów wyznaczył na mapie obszar analizowany i dokonał jego analizy, z której wynikało, że ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a realizacja inwestycji jest możliwa przy spełnieniu wymagań określonych w tych przepisach. Kolegium podniosło, że w wyniku przedmiotowej inwestycji zmianie ulegnie jedynie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i będzie znacznie wyższy od średniego wskaźnika zabudowy istniejącego w obszarze analizowanym, jednakże z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji wynika możliwość ustalenia tego wskaźnika w wysokości 45%. Organ pierwszej instancji mógł zatem ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy w tej wysokości, co zdaniem Kolegium wynika z treści § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przekroczenie opisanego wyżej wskaźnika uzasadnione jest konicznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej możliwości swobodnego poruszania się na wózku, dlatego też w ocenie Kolegium wskazane było ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie rozpatruje się zarzutów dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, albowiem są one rozpatrywane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Kolegium podniosło ponadto, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu załączona do projektu decyzji warunkach zabudowy nie mogła zostać uznana za integralną część wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji doręczonej stronom. Nie mogła być zatem uznana za analizę sporządzoną w sposób właściwy i stanowiącą załącznik do tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła U. Z. podnosząc, że narusza ona jej prawo własności, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowa inwestycja zwiększa znacznie wskaźniki urbanistyczne charakterystyczne dla danego obszaru, zaś usytuowanie obiektu na granicy z działką stanowiącą jej własność powoduje, że jej prawa jako strony powinny być respektowane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przedmiotowej działki jest już znacznie przekroczony i budynek na niej zlokalizowany nie powinien być rozbudowywany. Skarżąca zarzuciła ustalenie ww. wskaźnika w wysokości 45% w sytuacji gdy istnieją inne rozwiązania i możliwości dostępu do mieszkania osoby niepełnosprawnej, które nie skutkowałyby pogorszeniem warunków użytkowania przez skarżącą nieruchomości stanowiącej jej własność, na co skarżąca wielokrotnie wskazywała w toku niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny może uwzględnić skargę z przyczyn innych niż zawarte w skardze. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga była zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w cytowanym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przedstawienie zasadności przesłanek winno z kolei znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym oraz uzasadnieniu prawnym wydanego przez organ rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest w wydanej decyzji ustosunkować się do żądań stron, a także odnieść się do przedstawionej przez strony w toku postępowania argumentacji. Ma to szczególne znaczenie, gdy interesy stron postępowania administracyjnego są sporne, a rozstrzygnięcie w sprawie może być niekorzystne dla którejś ze stron postępowania. Wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sytuacji, gdy strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie będzie również naruszać przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 62/07, Baza Orzeczeń Lex nr 329705). Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma na celu wyjaśnić stronie, stosownie do art. 11 k.p.a. (wyrażającego tzw. zasadę przekonywania), zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości, doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji, bez konieczności stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów lub okoliczności istotnych dla danej sprawy (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2008/06). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organy obu instancji nie odniosły się do wszystkich żądań i argumentów stron postępowania. W toku postępowania skarżąca U. Z. wskazywała, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób określony wnioskiem K. S. narusza przepisy prawa oraz jest dla skarżącej niekorzystne. K. S. domagała się ustalenia warunków zabudowy polegającej na rozbudowie przedsionka wejściowego do budynku w kierunku granicy z działką, stanowiącą własność skarżącej U. Z., w celu zapewnienia dostępu dla osoby poruszającej się na wózku inwalidzkim. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w przedmiotowej sprawie wynikało, że planowana zabudowa, przeprowadzona zgodnie z wnioskiem inwestora, spowoduje zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z obecnych 38% do 45%. Na obszarze analizowanym wyznaczonym wokół nieruchomości objętej planowaną inwestycją wskaźnik powyższy wynosi zaś 21,73%. Należy zatem uznać, że planowana inwestycja zwiększy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy działki, który już znacznie przekracza średni wskaźnik istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Skarżąca wskazywała przy tym kilkakrotnie, w toku postępowania, na możliwość zapewnienia dostępu do budynku osobie poruszającej się na wózku inwalidzkim w sposób nie zwiększający wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. W piśmie z dnia 18 czerwca 2006 r. (patrz k. 159 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) U. Z. wskazała, że garaż oraz piwnice w budynku objętym planowaną inwestycją zostały przekształcone na pokoje, podczas gdy mogły służyć jako garaż na wózek inwalidzki i wjazd do budynku. Podniosła także, że istnieje możliwość rozbudowy wejścia na posesję przedmiotowego budynku od strony granicy z działką nr [...]. Z kolei od strony ulicy P. przedmiotowy budynek posiada balkon, przy którym istnieje możliwość wykonania bezpośredniego wjazdu dla wózka inwalidzkiego. Również w piśmie z dnia 6 stycznia 2007 r. (patrz k. 199 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) U. Z. podniosła, że wykonanie wjazdu dla wózka inwalidzkiego przy granicy z nieruchomością skarżącej nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem wskazując ponownie na możliwość wykonania takiego wjazdu od strony ulicy P. Na istnienie innego sposobu wykonania wjazdu dla wózka inwalidzkiego wskazywano również w notatce służbowej sporządzonej przez pracowników Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego (k. 241 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W notatce wskazano, że istnieje możliwość szybkiego i niekonfliktowego rozwiązania problemu dostępu osoby niepełnosprawnej do mieszkania w przedmiotowym budynku poprzez montaż podnośnika przy balkonie od strony ulicy P. Wskazano, że nie ma przeszkód technicznych dla takiej inwestycji. Zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy, nie przeanalizowały możliwości wykonania wjazdu dla wózka inwalidzkiego w sposób wyżej opisany. Zbadanie takiej możliwości było zaś obowiązkiem organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, albowiem proponowane przez skarżącą, jak również pracowników Urzędu Miejskiego rozwiązanie nie powodowałoby zwiększenia kubatury przedmiotowego budynku, a tym samym nie zwiększałoby znacznie już przekroczonego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działki objętej planowaną inwestycją. Tym samym organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. albowiem nie dokonały wyczerpujących ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W celu ustalenia, czy istnieją inne możliwości wykonania wjazdu dla wózka inwalidzkiego organy obowiązane były przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu rzetelnego zebrania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Opisane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem ustalenia w powyższym zakresie mogły prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organy obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych decyzji do kwestii innego rozwiązania problemu dostępu osoby niepełnosprawnej do przedmiotowego budynku naruszając w ten sposób art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organów obu instancji było bowiem odnieść się do żądań wszystkich stron postępowania. Skoro interesy określonych stron postępowania były sporne organy miały obowiązek wykazania w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie uznają argumentację jednej ze stron za przekonywującą oraz na jakiej podstawie żądania drugiej strony i jej argumenty nie mogły zostać uwzględnione. Odniesienie się do wszystkich żądań i argumentów każdej strony postępowania jest niezbędne również z uwagi na konieczność zapewnienia stronom prawa do zaskarżenia wydanych decyzji. Jeżeli organy nie zebrały całego materiału dowodowego sprawy, a następnie nie wskazały w uzasadnieniu dlaczego nie uwzględniły określonych żądań i argumentacji strony, wówczas strona nie ma możliwości zwalczania wydanych rozstrzygnięć w tym zakresie. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie były zasadne, albowiem organy obu instancji nie naruszyły wskazanego przepisu prawa. Warunki określone w tymże przepisie zostały bowiem łącznie spełnione. Istnieje bowiem zabudowa na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja nie narusza przepisów odrębnych. Nie mogły być uwzględnione również zarzuty naruszenia § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 252/05, Baza Orzeczeń Lex nr 191978). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/06, Baza Orzeczeń Lex nr 283545). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie obowiązany ponownie rozpoznać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem treści przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, albowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie pierwszym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji, zaś w punkcie drugim, na zasadzie art. 152 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że decyzje te nie mogą być wykonane.