II OSK 151/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 952/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 listopada 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 952/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] stycznia 2009 r. o umorzeniu postępowania. Z akt sprawy wynikają następujące istotne jej okoliczności. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice decyzją z [...] grudnia 2008 r., powołując się na art. 6 ust. 10 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedłużył na okres od [...] stycznia 2009 r. do 8 stycznia 2010 r. swoją decyzję z [...] stycznia 2006 r., którą zobowiązał skarżącą do uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego. Pismem z 10 stycznia 2009 r., złożonym w Urzędzie Miasta i Gminy 14 stycznia 2009 r., skarżąca wniosła o uchylenie wspomnianej decyzji z [...] grudnia 2009 r. W piśmie tym powołała się na art. 154 k.p.a. i twierdziła, że decyzja, której uchylenia się domaga, ma ten sam numer, co sprawa wszczęta z urzędu 12 listopada 2008 r., a dotycząca obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji, i z tego powodu nie może być przedłużeniem wcześniejszych decyzji. Pismem z 22 stycznia 2009 r. skarżąca wniosła także odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2008 r. Odwołanie to zostało rozpoznane i decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżąca od wspomnianej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 972/09. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice, powołując się na art. 105 § 1 w zw. z art. 154 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z [...] grudnia 2008 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Burmistrz uznał, iż sprawa uchylenia decyzji z [...] grudnia 2008 r. w trybie art. 154 k.p.a. jest bezprzedmiotowa, gdyż decyzja ta nie jest ostateczna, jako, że doręczono ją skarżącej w dniu [...] stycznia 2009 r. W odwołaniu od decyzji z [...] stycznia 2009 r. skarżąca twierdziła, że nie było podstaw do umorzenia postępowania. Ponadto decyzje w sprawie obowiązku uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego określiła jako "egzekucyjne" w odróżnieniu od "decyzji administracyjnych" i wniosła o stwierdzenie ich nieważności z uwagi na to, że nieruchomość została przyłączona do sieci kanalizacyjnej jeszcze w 2005 r. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję z [...] marca 2009 r., którą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] stycznia 2009 r. o umorzeniu postępowania utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest jej ostateczność, zaś decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] grudnia 2008 r. nie była ostateczna, gdyż wniesiono od niej w terminie odwołanie. W tej sytuacji uznał, że postępowanie w sprawie uchylenia decyzji jest bezprzedmiotowe. W skardze skarżąca twierdziła, że nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Twierdziła też, że w sprawie wszczętej na wniosek T. S., współwłaścicielki wraz ze skarżącą nieruchomości, położonej w Staniątkach, nigdy nie wydano żadnej decyzji, lecz wydawano decyzje "egzekucyjne", które są corocznie przedłużane, co jest, zdaniem skarżącej, niedopuszczalne. Zarzuciła, że za każdym razem kiedy wydawane są takie decyzje zmienia się sygnaturę sprawy. W ten sposób tworzone są "nieprawdziwe i niekompletne akta sprawy", w których wydawane są "nieprawdziwe decyzje, a Burmistrz ma możliwość manipulacji". Taką "manipulacją" jest, zdaniem skarżącej, dołączenie wniosku skarżącej z 10 stycznia 2009 r. "ze sprawy wszczętej z urzędu, z dnia 12 listopada 2008 r." do "obecnego postępowania." Skarżąca wnosiła też o stwierdzenie nieważności "wszystkich wydanych decyzji egzekucyjnych" z uwagi na to, że nie została wydana żadna decyzja, na podstawie której mogłaby być prowadzona egzekucja oraz dlatego, że została zakończona budowa kanalizacji. Oddalając w tych okolicznościach skargę Sąd pierwszej instancji, powołując się na przeprowadzony na rozprawie dowód z akt sprawy o sygnaturze akt II SA/Kr 972/09, stwierdził, że wniosek skarżącej z 10 stycznia 2009 r. dotyczy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Niepołomicach z [...] grudnia 2008 r. o przedłużeniu obowiązywania decyzji z [...] stycznia 2006 r. Sąd zaznaczył, że skarżąca sama wybrała tryb uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. i w związku z tym nie można było przyjmować, że pismo z 10 stycznia 2009 r. jest odwołaniem. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. dotyczy jedynie decyzji ostatecznej, zaś decyzja z [...] grudnia 2008 r. ostateczną w chwili składnia wniosku o jej uchylenie przez skarżącą nie była, gdyż doręczono ją skarżącej w dniu [...] stycznia 2009 r. W związku z tym Sąd pierwszej instancji umorzenie postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2008 r. uznał za zgodne z prawem. Wyjaśnił przy tym, że postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] grudnia 2008 r. było bezprzedmiotowe od samego początku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter takiej sprawy w toku postępowania. Zdaniem tego Sądu w pierwszym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na rozpoznaniu skargi z uwzględnieniem innych kryteriów niż legalności i błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a., polegającą na uznaniu, że zachodziły przesłanki umorzenia postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych skarżąca twierdziła, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej, przejawiającej się wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice decyzji z [...] stycznia 2009 r. oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z [...] marca 2009 r. Ponadto podniosła, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest sprawa administracyjna, lecz zgodność z prawem zaskarżonego aktu oraz że "sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi w żaden sposób formy, trybu, rodzaju czy też kontynuacji postępowania administracyjnego." Uzasadniając zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. skarżąca twierdziła, że nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania wymienione w tym przepisie, albowiem postępowanie to "nie stało się" bezprzedmiotowe. Odwołując się do orzecznictwa NSA stwierdziła, że art. 105 § 1 jest przepisem prawa materialnego, gdyż stanowi podstawę prawną do wydania decyzji. Dalej wywiodła, odwołując się do treści tego przepisu, że decyzja o umorzeniu postępowania może być wydana, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w jego toku. W związku z tym wskazała, że jeżeli Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji oparły się na fakcie, iż od decyzji z [...] grudnia 2008 r. wniesiono odwołanie, to tak ujęta przesłanka istniała od samego początku postępowania. Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., który w uzasadnieniu poszerzono o zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a., skarżąca twierdziła, że w świetle tych przepisów organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W oparciu o te podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2009 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] stycznia 2009 r. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie jest zasadny. W istocie w skardze kasacyjnej zarzuca się błędne zastosowanie tego przepisu, a nie jego błędną wykładnię. Nie to jest jednak powodem nieuwzględnienia tej podstawy skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałoby polegać to, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał legalności zaskarżonej przed nim decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia jego wyroku, ocenił wskazane decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Rozważył bowiem czy prawidłowo zastosowano, będący ich podstawą, art. 105 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten zaakceptował istotne dla rozstrzygnięcia fakty ustalone przez organy administracji, mianowicie, że skarżąca wniosła z rozmysłem o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2008 r. w trybie art. 154 k.p.a., gdy decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. Te ustalenia można by jeszcze jedynie uzupełnić o to, że w chwili, kiedy wydawano zaskarżoną decyzję ([...] marca 2009 r.) decyzja z [...] grudnia 2008 r. nadal była nieostateczna, gdyż odwołanie od niej wniesione zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2009 r. oraz tym, że odwołanie to wniosła właśnie skarżąca. Ten ostatni fakt jest o tyle istotny, że pozwala ocenić dosłowną wykładnię treści pisma skarżącej z 10 stycznia 2009 r., jako niemającą istotnego znaczenia dla ochrony jej praw. Umorzenie postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2008 r. w trybie art. 154 k.p.a. nie ma bowiem wpływu na prawa skarżącej, skoro wniosła ona od tej decyzji także odwołanie. Fakty te nie zostały w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji zaakcentowana, aczkolwiek można przyjąć, że Sąd ten miał je na uwadze, gdyż przeprowadził dowód z akt sprawy o sygnaturze akt II SA/Kr 972/09, które właśnie dotyczyły decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2009 r. Rozważając te kwestie, dotyczące w istocie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, zauważyć jeszcze należy, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się istotnych ustaleń faktycznych, lecz wręcz przyznaje się je, co znalazło wyraz w zdaniu "jeżeli uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jak i organy administracji orzekające wcześniej, oparły się na kwestii wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r." Nie można zatem w tej sytuacji uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej przed nim decyzji pod względem zgodności z prawem. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., to sprowadza się on do wykładni znajdującego się w tym przepisie zwrotu, odnoszącego się do postępowania, że "stało się (ono) bezprzedmiotowe", co według skargi kasacyjnej ma oznaczać, że przypadki bezprzedmiotowości postępowania istniejące od początku postępowania nie uzasadniałyby jego umorzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela wykładnię przyjętą przez Sąd pierwszej instancji, którą lapidarnie można ująć w stwierdzeniu, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe także wtedy, gdy co prawda przyczyna bezprzedmiotowości istniała już w chwili jego wszczęcia, ale ujawniła się, bądź też organ administracji uświadomił sobie jej istnienie, dopiero w toku tego postępowania. W tym przypadku należy odstąpić od literalnego rozumienia zwrotu "stało się" i rozumieć przepis, w którym jest on zawarty, z uwzględnieniem jego funkcji, która polega na tym, aby organy administracji nie prowadziły postępowań zbędnych lub niedopuszczalnych i to niezależnie od tego kiedy powstały przyczyny tej zbędności lub niedopuszczalności. W końcu odnosząc się do ostatniej z podstaw skargi kasacyjnej należy zauważyć, że formułując zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (w odniesieniu do Sądu pierwszej instancji należałoby mówić o tym, że nie dostrzegł, iż organy administracji postąpiły w zarzucany im sposób), nie wskazano jakie to okoliczności faktyczne wymagały wyjaśnienia i wyjaśnione nie zostały. Również zatem i ta podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.