II OSK 1517/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1240/20 w sprawie ze sprzeciwu M. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1240/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw M. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dalej także: "PINB", prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działkach nr A, B w J.. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", PINB nakazał M. R. przywrócić poprzedni sposób użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. A, B położonych w miejscowości J. gm. T., użytkowanej jako mieszkalna. Organ ustalił, że ww. budynek został rozbudowany, nadbudowany i przebudowany wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy na podstawie decyzji Starosty Rzeszowskiego znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. M. R., właścicielka działek nr ewid. A i B i jednocześnie inwestor, 22 grudnia 2015 r. zawiadomiła PINB w Rzeszowie o zakończeniu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy przedmiotowego obiektu. Do zawiadomienia organ nie wniósł sprzeciwu. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2019 r. oraz oględzin dokonanych w dniu 6 listopada 2019 r., organ ustalił, że od momentu odbioru ww. obiektu budowlanego M. R. wydzieliła za pomocą ścianki lekkiej szkieletowej obudowanej płytami g-k z pomieszczenia pierwotnie mającego pełnić funkcję usługową (zakładu krawieckiego) wiatrołap oraz pomieszczenie mieszkalne (salon z aneksem kuchennym). W pomieszczeniu socjalnym przynależnym pierwotnie do zakładu krawieckiego zamontowano umywalkę i pralkę. Oględziny pozostałych pomieszczeń w przedmiotowym obiekcie budowlanym wykazały, że odpowiadają one swoim przeznaczeniem i układem założeniom i rozwiązaniom przedstawionym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. M. R. oświadczyła także, że w budynku mieszkalno-usługowym na działkach nr ewid A i B nigdy nie był prowadzony zakład krawiecki, a zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia usługowego nastąpiła w marcu 2019 r. Obecnie w obiekcie wydzielonych jest łącznie pięć lokali mieszkalnych, z czego cztery są wynajmowane, a jeden z lokali stanowi jej mieszkanie. Wyjaśniła, że nie sprzedała i nie ma w planach sprzedaży jakiegokolwiek z pomieszczeń lub części przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie prowadzi hotelu lub pensjonatu, w budynku będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie istnieje recepcja, wspólna kuchnia, nie są zatrudnieni kucharze czy też sprzątaczki. Każdy z najemców we własnym zakresie utrzymuje porządek w wynajmowanych przez siebie pomieszczeniach. Zasady na jakich wynajmowane są pomieszczenia w przedmiotowym budynku w żaden sposób nie odbiegają od warunków i sposobu wynajmowania mieszkań np. na terenie miasta Rzeszowa (mieszkania studenckie i pracownicze). PINB uznał, że rozpoczęcie użytkowania lokalu usługowego na parterze budynku mieszkalno-usługowego jako wiatrołapu, salonu z aneksem kuchennym i łazienki stanowi zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego. Doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego w ww. części budynku (§ 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zmiana sposobu użytkowania wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. W tej sytuacji PINB postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...] nakazał wstrzymać użytkowanie części usługowej obiektu i nałożył na M. R. obowiązek przedłożenia, w zakreślonym terminie, wymienionych dokumentów. Wobec niewywiązania się z nałożonych obowiązków, organ I instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego, użytkowanej jako mieszkalna. Odwołanie od tej decyzji złożył W. S. podnosząc, że organ ustosunkował się jedynie do zmiany sposobu użytkowania części usługowej (zakład krawiecki) budynku mieszkalno-usługowego. Nie wykazał natomiast, że część mieszkalna wykorzystywana jest jako miejsce zamieszkania zbiorowego powyżej 10 osób od 2015 r. Zdaniem odwołującego, obiekt to samowola budowlana, by uniknąć odpowiednich pozwoleń i uzgodnień wymaganych przy budowie lokali zamieszkania zbiorowego (hotel pensjonat). Wskazał także na zlokalizowanie budynku w nieprawidłowej odległości od granicy z jego posesją, wobec nieustalonych granic (brak rozgraniczenia). Decyzją z dnia [...] października 2020 r., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dalej także: "PWINB", na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonej 29 lipca 2019 r. kontroli ustalono, że na działce nr ewid. B położonej w J., gm. T. znajduje się budynek mieszkalno-handlowy, na części działki nr ewid. B, na działce nr ewid. A istnieje budynek mieszkalny. Oba obiekty przylegają do siebie tworząc jedną bryłę architektoniczną. Na parterze w części południowej budynku mieszkalno-handlowego znajduje się sklep, natomiast na poddaszu znajduje się lokal mieszkalny. W części północnej przedmiotowego budynku mieszkalno-handlowego na parterze istnieje lokal mieszkalny, na poddaszu odrębny lokal mieszkalny. W budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr A na parterze wydzielone są 3 odrębne lokale mieszkalne, a na poddaszu 2 kolejne lokale mieszkalne. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy uznał, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego (zakładu krawieckiego) na lokal mieszkalny i w tym zakresie wdrożył procedurę legalizacyjną, a w konsekwencji niewypełnienia nakazanego obowiązku wydał nakaz przywrócenia sposobu użytkowania. Natomiast pominął i nie wziął pod uwagę ustaleń wskazujących na okoliczność wydzielenia w przedmiotowym budynku 5 oddzielnych lokali mieszkalnych i przeznaczenia ich na wynajem (co potwierdziła sama właścicielka). Podjęcie takiej działalności dowodzi, że zmienił się sposób użytkowania tego obiektu. Fakt wyodrębnienia i użytkowania w tym budynku 5 mieszkań oznacza, że budynek nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaliczanego do kategorii I, jest budynkiem wielorodzinnym, który odpowiada kat. XIII. Powołując się na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz wyjaśniając pojęcie lokalu mieszkalnego (mieszkania) - § 3 pkt 9 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2020 r. oraz lokalu użytkowego - § 3 pkt 14 cyt. rozporządzenia organ wskazał, że przez wydzielenie w obiekcie tylu oddzielnych mieszkań i fakt ich funkcjonowania jako wydzielone samodzielne lokale mieszkalne, kwestionowany budynek zmienił swój charakter i sposób użytkowania. Stanowi on budynek mieszkalny wielorodzinny, a do takich budynków znajdują zastosowanie przepisy określone w Dziele III Rozdziału 7 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz wymagania zawarte w Dziale VII dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo stwierdzonych okoliczności wydzielenia lokali (mieszkań) i ich użytkowania poprzez wynajem - organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania mającego na celu wyjaśnienie i wyeliminowanie stanu naruszenia prawa polegającego na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku. Nie rozważył przesłanek ewentualnej legalizacji i nie podjął czynności (interwencji) w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Powyższe uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. R. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu. Jej zdaniem, decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw wskazała, że wynajmując lokale korzysta z przysługującego jej prawa własności, a to nie powinno być przedmiotem kontroli i ingerencji organu nadzoru budowlanego. Fakt, że obecnie w budynku wynajmowane są pokoje osobom innym, niż właściciel domu czy jego rodzina, nie oznacza, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w sposób uzasadniający ingerencję organu nadzoru budowlanego i stwierdzenia, że stał się on budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Budynek stanowiący jej własność nie przeszedł żadnych zmian budowlanych. Niezmiennie jest użytkowany w ten sam sposobów poprzez zamieszkiwanie w nim osób, w zamian za czynsz. W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a., od której przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Do sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Ustawodawca przewidział jednakże ograniczony zakres kontroli zakwestionowanego sprzeciwem aktu. W myśl bowiem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada sprawy w jej całokształcie i nie analizuje wszelkich naruszeń prawa, których ewentualnie dopuściły się rozpoznające sprawę organy. Zobligowany jest natomiast stwierdzić, czy organ odwoławczy słusznie odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego z zasady jest zobowiązany zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. WSA powołał się na wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Przytaczając treść art. 138 § 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Sąd uznał, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem WSA, jest niewątpliwe, że wszczęte przed organami nadzoru budowlanego postępowanie dotyczyło "zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. A, B w J.". Jak wynika z akt sprawy, inwestycja powstała na podstawie decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego o część mieszkalną na działkach nr ewid. A, B, C. oraz zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy (zakład krawiecki) z rozbudową, nadbudową i przebudową z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., energii elektrycznej na ww. działkach. Inwestycję zakończono w grudniu 2015 r. Według Sądu pierwszej instancji, organ II instancji prawidłowo przyjął, że wyodrębnienie w budynku 5 mieszkań i funkcjonowanie ich jako samodzielnych lokali mieszkalnych powoduje, że budynek ten zmienił swój charakter i sposób użytkowania. Obecnie stanowi on budynek mieszkalny wielorodzinny, a do takich budynków znajdują zastosowanie przepisy określone w Dziale III Rozdziału 7 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz zawarte w Dziale VII dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Ze względu zatem na inne wymogi dotyczące budynków mieszkalnych wielorodzinnych (ze szczególnym uwzględnieniem wymogów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego), konieczne jest dokonanie oceny spełnienia przez ww. budynek wymagań określonych w przepisach, a w konsekwencji szansa dla inwestora legalizacji dokonanej samowoli. Nadto, trafna jest ocena PWINB, że organ I instancji nie rozważył przesłanek ewentualnej legalizacji i nie podjął działań procesowych w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. W cenie Sądu, prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego, według którego, podjęcie tego rodzaju działań na obecnym etapie przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, której istota została omówiona we wcześniejszej części uzasadnienia. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. R. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów mające wpływ na wynik postępowania, a to art. 151a P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w zaniechaniu uchylenia decyzji organu drugiej instancji jako naruszającej art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, tj. utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako odpowiadającej prawu, co skutkowało oddaleniem sprzeciwu wniesionego przez skarżącego i wydaniem wyroku, który nie odpowiada prawu. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Sadu pierwszej instancji oraz utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2020 r. oraz przyznanie skarżącej od organu drugiej instancji zwrotu kosztów postępowania w sprawie, względnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania w sprawie od organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Przed uwagami merytorycznymi konieczne jest odnotowanie wadliwej konstrukcji zarzutu kasacyjnego. Wnosząca kasację wskazała, jako naruszony, przepis art. 151a P.p.s.a., który składa się z trzech paragrafów. Art. 151a § 1 składa się z dwóch zdań zawierających dwie dyspozycje (uchylenie decyzji i wymierzenie organowi grzywny). Art. 151a § 2 stanowi o oddaleniu sprzeciwu, zaś art. 151a § 3 stanowi unormowanie z zakresu postępowania odwoławczego. Jest niewątpliwe, że co najmniej w zakresie dalszych losów zaskarżonej decyzji przepisy art. 151a § 1 i 2 zawierają wykluczające się dyspozycje, a więc powołanie zbiorczo art. 151a jest nieprawidłowe. Skoro jednak w opisie naruszenia nawiązano do zaniechania uchylenia decyzji organu drugiej instancji, a zaskarżonym wyrokiem rzeczywiście oddalono sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., możliwe jest odniesienie się do zarzutu. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a P.p.s.a. (uwzględniając powyższą uwagę należałoby powiedzieć, że chodzi o art. 151 § 2 P.p.s.a.) w zw. z art. 64e P.p.s.a., jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Dostrzeżono tę zależność w skardze kasacyjnej, podnosząc w opisie naruszenia, sformułowanym w podstawie kasacji, że naruszenie art. 151a w związku z art. 64e P.p.s.a. polegało na jego niezastosowaniu, przejawiającym się w zaniechaniu uchylenia decyzji organu drugiej instancji, jako naruszającej art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na nieprzeprowadzenie wymaganych przepisami art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71a Prawa budowlanego procedur legalizacyjnych obejmujących całość dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Było to stanowisko prawidłowe. PINB dokonał niewystarczającego ustalenia w zakresie sposobu korzystania z pozostałych (oprócz pomieszczenia usługowego – zakładu krawieckiego) pomieszczeń. Stwierdził jedynie, że "oględziny pozostałych pomieszczeń w przedmiotowym obiekcie budowlanym wykazały, że odpowiadają one swoim przeznaczeniem i układem założeniom i rozwiązaniom przedstawionym w zatwierdzonym projekcie budowlanym". W konsekwencji doszło do pominięcia istotnej okoliczności faktyczno-prawnej, tj. wydzielenia w budynku 5 oddzielnych lokali mieszkalnych i przeznaczenia ich pod wynajem. Na skutek tego pominięcia, w tym nieuwzględnienia oświadczenia samej skarżącej, organ pierwszej instancji nie ustalił, czy fakt ten pociągnął za sobą zmianę sposobu użytkowania budynku w tym zakresie, w rozumieniu art. 71 ust. 2. Jest to okoliczność istotna, gdyż jak wynika z przywołanego przez PWINB oraz Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego takie wydzielenie oznaczałoby zmianę kategorii budynku jednorodzinnego (kategoria I), na pozostały budynek mieszkalny, tj. wielorodzinny (kategoria XIII). Tymczasem, w razie pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę określającej sposób użytkowania obiektu budowlanego, w tym przypadku budynku mieszkalnego, taka zmiana sposobu użytkowania budynku, po wykonaniu robót objętych pozwoleniem na budowę, jest możliwa w ramach procedury przewidzianej w art. 71 Prawa budowlanego. W ramach procedury przewidzianej w art. 71a należy ocenić, czy taka zmiana jest w przypadku spornego obiektu dopuszczalna. Samowolna zmiana powinna być oceniona w całości, zarówno z uwagi na unormowania art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i uwzględniając przepisy w sprawie warunków technicznych odnoszące się do obiektu, który na skutek samowolnych działań zmienił swój charakter. Jak wynika z poprzedzających rozważań, w odniesieniu do tak określonej podstawy materialnoprawnej, organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującego i prawidłowo rozpatrzonego postępowania wyjaśniającego. Podkreślić trzeba, że zaniechanie organu pierwszej instancji w tym zakresie nie sprowadza się do błędu ilościowego. Zmiana ilościowa, która zdaje się wynikać z akt sprawy, w tym także z oświadczenia samej skarżącej, oznacza zmianę jakościową przedmiotu sprawy. W stosunku do tego, jakościowo odmiennego obiektu budowlanego, należy przeprowadzić postępowanie od początku. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, postępowanie to nie jest możliwe w ramach przepisów art. 136 K.p.a. Nadto, skoro wobec całego obiektu procedura z art. 71a ma być przeprowadzona od początku, to jest oczywiste, że dla zachowania zasady dwuinstancyjności powinien ją uruchomić organ pierwszej instancji, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma więc wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.