II OSK 1531/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1003/18 w sprawie ze sprzeciwu Ł. Sz. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1003/18, oddalił sprzeciw Ł. Sz. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł. Sz. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151a § 2 P.p.s.a. polegającego na oddaleniu sprzeciwu pomimo naruszenia przez SKO art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez uchylenie przez SKO we Włocławku decyzji z [...] czerwca 2018 r., nr [...], Wójta Gminy Tłuchowo, podczas gdy nie zaistniały w postępowaniu administracyjnym podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, 2. art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo naruszenia przez SKO art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 K.p.a., albowiem niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, co więcej, następującego tylko na żądanie strony, a nie do uchylenia decyzji, w szczególności w sytuacji, w której organ II instancji nawet nie podjął próby ustalenia, czy pominięta strona żąda powtórzenia, a jeżeli tak, to w jakim zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność tych zarzutów zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania z istotnym naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji akceptującą stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie został wyjaśniony jej stan faktyczny. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję słusznie uznał, że niedokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego w pierwszej instancji było niewystarczające do prawidłowego załatwienia sprawy. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Wskazać bowiem trzeba, że z zebranego przez Wójta Gminy Tłuchowo materiału dowodowego nie wynika, aby organ ustalił jakie działania podejmował skarżący i w jakim okresie, z którymi mogłaby się wiązać ewentualna zmiana stanu wody na gruncie i zgłoszone szkody na gruncie sąsiednim. Wydając decyzję organ I instancji oparł się na opinii biegłego z 21 maja 2018 r., w której biegły stwierdził, że ukształtowanie terenu powstałe w wyniku utwardzenia działki [...] nie wpływa na naruszenie stosunków wodnych w stosunku do działki nr [...]. W opinii tej biegły powołuje się również na protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej 28 marca 2018 r. Jak słusznie wskazało SKO, protokół ten został podpisany jedynie przez członków Komisji. Nie został zaś podpisany przez zainteresowane strony biorące udział w oględzinach. Nie wynika również z niego czy został on odczytany zainteresowanym stronom oraz czy strony zgłaszały do niego jakiekolwiek uwagi. Protokół ten nie spełnia więc wymogów formalnych określonych w art. 68 § 2 K.p.a. Słuszne jest zatem stwierdzenie SKO oraz Sądu, że uchybienia te pozbawiają ten protokół mocy dowodowej. Niezależnie zaś od kwestii formalnej, skonstatować trzeba, że protokół z wizji lokalnej nie zawiera precyzyjnych ustaleń w zakresie zmian ukształtowania terenu. Jest oczywiste, że tylko prawidłowo ustalony zakres tych zmian może stanowić podstawę do dokonania oceny co do wpływu tych zmian na grunty sąsiednie. W tej sytuacji należało uznać, że oba omówione dowody nie dawały podstaw do przyjęcia, że stan faktyczny co do istotnych okoliczności faktycznych został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. Nadto, organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do pisma Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 lutego 2018 r., w którym wyraźnie stwierdzono, że "w trakcie kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w dniach 01.02-27.02.2018 r. w w/w zakładzie stwierdzono powierzchniowy spływ wód opadowych z terenu wyżej położonej działki nr [...] na sąsiednią, niżej położoną działkę nr [...] należącą do pana A. R.. Powodowało o tworzenie się rozlewisk na powierzchni części działki [...]". Zaakceptować należy stanowisko, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału w zakresie zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącego związanych z częściowym utwardzeniem działki. Stanowisko Sądu w tym zakresie, dotyczące braku uprawnień organów do badania legalności prac budowlanych jest zasadne. Jednak, należy zgodzić się z Sądem, że istotne znaczenie ma ustalenie, jaki był zakres przeprowadzonych robót i kiedy były one wykonywane. Organ I instancji winien następnie w sposób jednoznaczny ustalić, czy skarżący dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy ewentualne zmiany wpływają szkodliwe na grunty sąsiednie. Powtórzyć zatem można, że ocena SKO oraz Sądu, według której, organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a postępowanie to nie mogło zostać uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a. zasługuje na aprobatę. Odnotować także trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił uwagę na trafność zarzutów skarżącego dotyczących uzasadnienia decyzji, jednak uchybienia te nie miały istotnego znaczenia na wynik sprawy. Podnosząc wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie pominął istotę rozstrzygnięcia, która zadecydowała o oddaleniu sprzeciwu. Jak wynika z powyższych rozważań, drugi zarzut skargi kasacyjnej rozmija się z motywami Sądu I instancji oraz rzeczywistymi przyczynami oddalenia skargi. Z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.