II OSK 157/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1229/07 w sprawie ze skargi L. i J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. i J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazał L. i J. S. rozbiórkę budynków gospodarczych, wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], położonej w W. przy ul. [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, że już kilkakrotnie wydawał decyzję w tej sprawie, które w wyniku odwołań składanych przez skarżących oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich były uchylane przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a sprawy przekazywane do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i oględzin nieruchomości skarżących, zapoznaniu się z opinią techniczną sporządzoną przez R. K. oraz po przeanalizowaniu map znajdujących się w aktach, przyjął, wbrew twierdzeniom skarżących, że obiekty powstały w latach 2000 – 2001 z wcześniej nagromadzonych materiałów tj. desek, palet i drzwi drewnianych. Organ uznał, że w miejscu obecnej lokalizacji budynków mogły istnieć 30 lat temu szopy lub inne komórki, niemożliwe jest jednak, aby przetrwały do dnia dzisiejszego w stanie obecnym i nigdy nie zostały naniesione na mapy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]stycznia 2007 r., wskazując, że obiekty zostały wzniesione z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, przy czym nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej z uwagi na stan techniczny budynków. W takiej sytuacji dokładna data wybudowania spornych obiektów nie ma większego wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ zarówno przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i obowiązujące przepisy nie zezwalają na legalizację obiektów, jeżeli ich zły stan techniczny zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów, iż obiekty nie nadają się do legalizacji i podlegają rozbiórce, ponieważ nie spełniają warunków technicznych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie nasuwa zastrzeżeń ustalenie, iż sporne obiekty budowlane zostały wzniesione w latach 2000 – 2001, co zostało ustalone podczas przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2006 r. oględzin oraz w oparciu o zeznania i oświadczenia świadków, w tym również współwłaściciela działki, na której usytuowane są sporne obiekty H. G.. Wprawdzie organy nie określiły dokładnie charakteru wzniesionych obiektów, to jednak nie ulega wątpliwości, że posiadają one charakter tymczasowych obiektów budowlanych, niezwiązanych trwale z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na ich budowę, stosowanie do przepisu art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ nie są to obiekty tymczasowe, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 (poprzednio art. 29 ust. 1 pkt 5a) Prawa budowlanego. Organy zobowiązane były do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, ponieważ nie było możliwe doprowadzenie tych obiektów do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na zły stan techniczny (drewniane elementy konstrukcji są zniszczone i spróchniałe, dach wykonany z kilku warstw papy i wykładziny PCV nie posiada odprowadzenia wód opadowych, odbicie od gruntu jest przegniłe, obiekty te stanowią zagrożenie bezpieczeństwa przeciwpożarowego). W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, art. 28 i 29 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, 9 i 77 K.p.a. Zdaniem skarżącego, konstrukcja z odpadów drewna, papy i płyty pilśniowej, ułożona na płytach chodnikowych, na ich nieruchomości nie jest ani obiektem budowlanym, ani budowlą ani budynkiem. Konstrukcja ta jest efektem ubóstwa skarżących, którzy dla zapewnienia sobie egzystencji zbierają różnego rodzaju surowce wtórne, które w efekcie służą, w szczególności w okresie chłodów, do ogrzewania pomieszczeń mieszkalnych i przygotowywania posiłków. Budynkiem zaś zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest obiekt budowlany, który jest trwale z gruntem związany, wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian, przegród oraz posiada fundament i dach. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał, że organy nie ustaliły rodzaju wzniesionych obiektów. Ponadto rozstrzygnięcie w tej sprawie opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Organy administracji nie dopełniły obowiązków wynikających z art. 7, 9 i 77 K.p.a., w szczególności nie informowały stron o zebranym materiale dowodowym w sprawie, czy też o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Z uwagi na ułomność strony i brak rozeznania co do prowadzonego postępowania powinny pouczyć o możliwości skorzystania przez skarżącego z pomocy pełnomocnika. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania U. W. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że skarżący swoim zachowaniem w istocie dążą do przedłużenia toczącego się już 4 lata postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, jaki charakter mają obiekty usytuowane na nieruchomości skarżącego, położonej w W., przy ul. [...] (działka nr [...]). Zdaniem skarżącego konstrukcja z odpadów drewna, papy i płyty pilśniowej, ułożona na płytach chodnikowych nie jest obiektem budowlanym. Konstrukcja ta stanowi jedynie nagromadzenie materiałów budowlanych, odpadów z drewna i jako taka nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego w stosunku do tych obiektów, nie może być orzeczony nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie są to obiekty budowlane. Natomiast Sąd pierwszej instancji zakwalifikował obiekty jako tymczasowe obiekty budowlane, niezwiązane trwale z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie takiego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji prowadziło do ustalenia, iż skarżący wybudował tymczasowe obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz że obiekty te nie spełniają warunków technicznych, a wobec tego nie nadają się do legalizacji i podlegają rozbiórce. Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wszystkie obiekty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jedyne wyjątki od tej zasady są enumeratywne wyliczone w art. 29. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tymczasowy obiekt budowlany jest to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przywidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Oznacza to, że do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych należą w szczególności takie obiekty, które charakteryzują się tym, że są niepołączone trwale z gruntem, zaś w ustawie wymieniono jedynie przykładowy katalog takich obiektów. Wyliczenie tych obiektów nie ma charakteru zamkniętego i stanowi wskazówkę interpretacyjną, że także inne obiekty posiadające podobne właściwości będą zaliczały się do tymczasowych obiektów budowlanych. Szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, a jego wzniesienie, należy kwalifikować jako budowę-wykonywanie obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przepis nie zwalnia z tego obowiązku. Należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż usytuowane na nieruchomości obiekty należy zakwalifikować jako tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Rozstrzygające znaczenie ma jednak treść przepisu art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w latach 2000-2001, kiedy to według ustaleń dokonanych przez organy administracji skarżący wznieśli obiekty budowlane. Według art. 29 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 12) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie nie dotyczyło obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Obiekty budowlane wzniesione przez skarżących nie spełniają przesłanek określonych w tym przepisie. W tym stanie prawnym Sąd prawidłowo ocenił, iż obiekty budowlane wzniesione przez skarżących nie należały do obiektów, których budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że są to trzy obiekty o wymiarach: 1) dł. 8,60 m x szer. 2,00 x wys. 2,20; 2) dł. 5,60 m x szer. 2,20 m x wys. 2,00 oraz 3) dł. 7,60 x szer. 2,20 m x wys. 1,30 m., wydzielone z przestrzeni ścianami i dachem, usytuowane na gruncie, a częściowo na płytach betonowych i niezwiązane trwale z gruntem. Ponadto w opinii technicznej z dnia [...] grudnia 2006 r. sporządzonej przez R. K., stwierdzono, że przedmiotowe obiekty (określone jako szopy drewniane) wykonane są z różnych elementów pochodzących z rozbiórek obiektów budowlanych takich jak deski, płyty pilśniowe, płyty paździerzowe, wykładziny, wszelkiego rodzaju drzwi, okna i palety drewniane. Przedmiotowe obiekty posadowione są bezpośrednio na gruncie i częściowo na płytach betonowych. Elementy konstrukcyjne wykonane są z elementów drewnianych. Dach wykonano z kilku warstw materiałów, takich jak papa, wykładzina PCV drzwi rozsuwane z PCV. Bezspornie obiekty te zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. O tym, że przedmiotowe obiekty, usytuowane na działce skarżącego należy zakwalifikować jako tymczasowe obiekty budowlane świadczy zarówno konstrukcja obiektów (ściany, dach, brak trwałego połączenia z gruntem) jak i ich przeznaczenie (magazynowanie różnego rodzaju surowców wtórnych). Nie można zatem zgodzić się z zarzutami podnoszonymi w skardze kasacyjnej, iż obiekty te to jedynie nagromadzenie materiałów budowlanych i odpadów. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, uznając, że skoro nie jest możliwa legalizacja tymczasowych obiektów budowlanych z uwagi na ich stan techniczny, w szczególności powodujący zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego, to zasadnie nakazano rozbiórkę tych obiektów. Także podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 9 i 77 K.p.a. jest bezzasadny. Sąd I instancji słusznie uznał, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i wyczerpujący, co prowadziło do prawidłowego ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Należy podkreślić, że podstawą uwzględnienia skargi na decyzję i uchylenia decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie każde naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu nie można dopatrzyć się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło by znacząco wpłynąć na wynik sprawy. Skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu w tej sprawie. W toku trwającego kilka lat postępowania skarżący składał liczne pisma, odwołania, brał udział w rozprawie wyznaczonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie, podczas której miał możliwość wypowiedzenia się. Okoliczność, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poinformowały skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie miało istotnego wpływu na wynik tej sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.