II OSK 1571/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 443/05 w sprawie ze skargi [...] SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną przez [...] S.A. w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], zn. [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego i orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania K. K. i J. J., uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie wizowej stacji telefonii komórkowej [...] P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło bowiem stanowiska organu I instancji w kwestii uznania rozbudowy za cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 197 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zawarty w tym przepisie katalog celów publicznych jest konkretny i zamknięty w tym sensie, że tylko cele wymienione w jego pkt 1-9 oraz zgodnie z pkt 10 tego artykułu cele określone w odrębnych ustawach mają charakter publiczny i wyłącznie dla ich realizacji może nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Tymczasem wnioskodawca zamierzenia inwestycyjnego nie jest operatorem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), która za operatora publicznego uznaje podmiot wykonujący działalność telekomunikacyjną na podstawie zezwolenia. W odniesieniu do wnioskodawcy nie ma zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który umożliwia ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. Podmiotami uprawnionymi do uzyskania takich zezwoleń są oprócz jednostek samorządu terytorialnego także zakłady i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług publicznych. W skardze do sądu administracyjnego spółka [...] zarzuciła błędną interpretację celu publicznego, wskazując, iż za działania publiczne należy uznać działania dostępne dla nieograniczonej liczby osób, bez znaczenia przez jaki podmiot są realizowane. [...] S.A. poza powszechnym i odpłatnym świadczeniem usług telefonicznych gwarantuje również bezpłatne połączenia ze służbami ratunkowymi, co przemawia za stanowiskiem, że świadczy usługi publiczne w rozumieniu zaspokajania potrzeb społecznych. Przyjęcie wskazanego przez kolegium rozumienia pojęcia celu publicznego powodowałoby niekonstytucyjne różnicowanie uprawnień podmiotów gospodarczych działających w sferze publicznej i prywatnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wiosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zgodnie z art.2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla oceny charakteru inwestycji ważny jest przedmiot (cel) inwestycji i znaczenie, jakie można przypisać inwestycji (lokalne, ponadlokalne). Przepis ten nie wskazuje charakteru podmiotów mogących podejmować działania stanowiące realizację celów publicznych. Obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej mieszczą się w pojęciu "obiektów i urządzeń łączności publicznej", o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. , Nr 159, poz. 1548 ze zm.), gdzie pojęciem łączności objęte są sprawy poczty i telekomunikacji. Wprawdzie w ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) nie zdefiniowano pojęcia telekomunikacji publicznej, jednakże zawiera ona wiele określeń z wyróżnikiem "publiczny". Zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych, tj. zrezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności gospodarczej i prywatyzacja zadań publicznych przemawiają za szerszym rozumieniem pojęcia łączności. W ocenie Sądu pojęcie to związane z powszechnym charakterem usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nałożonymi na nich obowiązkami publicznymi pozwala na przyjęcie, iż budowa (w tym i rozbudowa) W. stacji telefonii komórkowej [...] jest inwestycją celu publicznego. Dokonanie zatem odmiennej interpretacji pojęcia inwestycji celu publicznego stanowi naruszenie prawa materialnego skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego i naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewskazanie w wyroku, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i błędne uznanie, że Kolegium wydało decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego (których to przepisów Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał). Organ rozpoznający wniosek inwestorski ma obowiązek jednoznacznie ustalić, czy zamierzenie jest inwestycją celu publicznego i o jakim znaczeniu, tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestycja została zaliczona do inwestycji celu publicznego jako "budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń służących łączności publicznej i sygnalizacji". Z treści uzasadnienia nie wynikało dlaczego zamierzenie zakwalifikowano jako inwestycję celu publicznego i o jakim znaczeniu, co powodowało konieczność jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że pojęcie celu publicznego, jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego czy ogólnego znaczenia. Kolegium podniosło następnie, iż art. 81 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) stanowi, że zestaw usług telekomunikacyjnych, jakie powinny być dostępne dla wszystkich użytkowników końcowych stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi usługę powszechną. Usługę powszechną świadczy przedsiębiorca telekomunikacyjny wyznaczony zgodnie z art. 82 lub 83 tej ustawy do świadczenia usługi powszechnej. Nadrzędnym celem działalności takich przedsiębiorców nie jest przynoszenie dochodu, lecz cel ten jest skierowany na zapewnienie ciągłości świadczenia usług, jakie powinny być dostępne dla wszystkich użytkowników stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych. Tymczasem operatorzy telefonii komórkowych nie mogą być uznani za podmioty, których nadrzędnym celem nie jest przynoszenie dochodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw . Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa procesowego ,które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Wskazany przepis wskazuje na niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera w uzasadnieniu zarówno wyjaśnienie jego podstaw prawnych ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 152 P.p.s.a.) jak i wskazanie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane – art.2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.) i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r.,Nr 261,poz. 2603 ze zm.) oraz wskazania co do dalszego postępowania. Nie został naruszony także przepis art. 152 P.p.s.a. określający kompetencje sądu związane z uwzględnieniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na inne zarzuty procesowe ( nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego ) ale nie zostały one sprecyzowane jako podstawy skargi kasacyjnej a nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego formułowanie takich podstaw . W świetle już ujednoliconego orzecznictwa sądowego nie może być uznany za zasadny zarzut obrazy przepisu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie wieżowej stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy organ I instancji nie wskazał, dlaczego w/w zamierzenie zakwalifikowano jako inwestycję celu publicznego i o jakim znaczeniu." Przede wszystkim nie bardzo wiadomo czy jest to zarzut skierowany przeciwko wyrokowi czy też zarzut odnoszący się do decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił że kluczową sprawą jest zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego a takie zamierzenie wymaga wykazania spełniania przez konkretną inwestycję ustawowych przesłanek. Sąd ,powołując się na przepis art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami , wyjaśnił co należy rozumieć przez inwestycję celu publicznego .W ocenie Sądu I instancji wykładnia powołanych przepisów i przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73,poz.852 ze zm.) pozwala na uznanie że budowa (rozbudowa) wieżowej stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Powołał się także na utrwalone już orzecznictwo sądowe dotyczące tej kwestii. Nie można w tej sytuacji uznać, że Sąd niewłaściwie zastosował powołane przepisy. Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.