II OSK 1586/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 961/17 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 961/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dni [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. [...] Starosta [...] zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę obejmującą demontaż stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...], zlokalizowanej w obrębie Ś., gmina T., funkcja i rodzaj zabudowy: mieszkaniowa, dla P. Sp. z o.o. w W.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. S. kwestionując prawidłowość ustaleń dotyczących warunków rozbiórki masztu telefonii komórkowej. Odwołujący się zarzucił że decyzja nie zawiera postanowień dotyczących zabezpieczeń przed dewastacją środowiska, do której może dojść w wyniku rozbiórki obiektu, nie zabezpiecza praw skarżącego jako strony postępowania, nadto przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono ze skarżącym konsultacji co do warunków rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji doręczona została skarżącemu w dniu 5 czerwca 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej, a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 19 czerwca 2017 r. Odwołanie – opatrzone datą 17 czerwca 2017 r. – złożone zostało w dniu 20 czerwca 2017 r., co potwierdza datownik operatora pocztowego. Zatem w dniu wniesienia odwołania decyzja organu I instancji uzyskała już walor decyzji ostatecznej, od której nie służy odwołanie. W tej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie art. 129 § 2 K.p.a.. Od powyższego postanowienia J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podważał prawidłowość postępowania procesowego poprzedzającego wydanie decyzji I instancji, w tym wskazywał na wady polegające na pominięciu stanowiska skarżącego jako strony postępowania. Skarżący podniósł, że pomiędzy nim, a wnioskodawcą – P. sp. z o.o. w 1996 r. zawarta została umowa dzierżawy nieruchomości, na której zlokalizowana jest przedmiotowa stacja telefonii komórkowej. Dzierżawca - P. sp. z o.o. uzyskała zgodę na posadowienie na nieruchomości skarżącego stacji telefonii komórkowej. W 2016 r. przedmiotowa umowa dzierżawy wygasła, natomiast dopiero po upływie ponad pół roku od wygaśnięcia umowy dzierżawy wnioskodawca, bez konsultacji ze skarżącym rozpoczął czynności związane z rozbiórką obiektu, w tym uzyskania odpowiedniego zezwolenia. W okresie marzec – maj 2017 r. skarżący nie był w stanie brać czynnego udziału w postępowaniu, bowiem przebywał za granicą, jednak w dniu 24 maja 2017 r. wniósł uwagi do planowanej rozbiórki. Pomimo złożenia szeregu uwag, w niecałe pięć dni organ I instancji wydał decyzję zatwierdzającą projekt rozbiórki. Nie zgadzając się przede wszystkim ze sposobem procedowania nad wnioskiem skarżący wniósł odwołanie od decyzji I instancji. Następnie Wojewoda [...] wydal zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, wskazując na jednodniowe opóźnienie w wysłaniu pisma oraz na brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącego zarówno postępowanie w I jak i II instancji przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa. Dalej skarżący podniósł, że decyzja wydana w I instancji obarczona jest błędem istotnego naruszenia prawa ponieważ wnioskodawca nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Umowa dzierżawy wraz z aneksami nie zawierała upoważnienia do przeprowadzenia rozbiórki obiektu. Biorąc pod uwagę charakter naruszeń, pismo skarżącego określone jako odwołanie organ II instancji powinien potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem przywołane naruszenie spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Zdaniem skarżącego, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ II instancji powinien był notyfikować skarżącemu, iż widzi przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu, tak aby umożliwić skarżącemu wystąpienie do organu z wnioskiem o potraktowanie pisma zatytułowanego "odwołanie" jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Dalej skarżący zauważył, że postępowanie przed organem I instancji objęte jest przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ skarżący nie miał możliwości wzięcia udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 961/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na postanowienie Wojewody [...] z dni [...] lipca 2017 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine K.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Ustawodawca dokonał ścisłego unormowania problematyki obliczania terminów i ich upływu, nie oddając tego zagadnienia organom administracji pod ocenę o charakterze uznania administracyjnego. Regulacja taka zawarta została w treści art. 57 K.p.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ II instancji ma obowiązek zbadania czy odwołanie spełnia warunki formalne oraz czy złożone zostało w ustawowym terminie. Dopiero pozytywne ustalenia w powyższym zakresie umożliwiają organowi odwoławczemu przystąpienie do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. W badanej sprawie data doręczenia stronie orzeczenia organu I instancji nie była kwestionowana ( 5 czerwca 2017 r.). Nie była również sporna data złożenia przez stronę odwołania ( 20 czerwca 2017 r.), a w konsekwencji niesporne było uchybienie terminu do jego wniesienia, które wynosiło 1 dzień. Z punktu widzenia procedury administracyjnej bez znaczenia pozostaje kwestia – jak znaczne jest w konkretnym przypadku przekroczenie terminu do dokonania danej czynności prawnej. Istotne jest bowiem to, że w czasie wniesienia środka zaskarżenia orzeczenie administracyjne stało się ostateczne, co oznacza że jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W analizowanej sprawie skarżący wnosząc odwołanie z uchybieniem terminu, nie złożył, stosownie do treści art. 58 K.p.a., wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności prawnej oraz nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Uwzględnienie spóźnionego środka odwoławczego skierowanego wobec rozstrzygnięcia administracyjnego naruszałoby w sposób istotny zasadę trwałości tych rozstrzygnięć i pozostawałoby w sprzeczności z jednoznaczną regulacją prawną w tym zakresie. Przestrzeganie zasady trwałości decyzji administracyjnych wydawanych w toku postępowania administracyjnego ma ogromne znaczenie dla stabilizacji zapadłych orzeczeń i pewności udzielonej stronom na ich podstawie ochrony prawnej. Wobec ustalenia, iż odwołanie wniesione zostało po terminie, a strona nie wniosła o przywrócenie terminu, organ odwoławczy nie mógł przystąpić do badania sprawy pod względem merytorycznym, a jedynym prawidłowym orzeczeniem, było postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a.. Zdaniem Sądu, nie były również zasadne pozostałe zarzuty zawarte w skardze. W piśmie z dnia 17 czerwca 2017 r. skarżący wyraźnie określił, że domaga się uchylenia decyzji Starosty [...]ego z dnia [...] maja 2017 r. [...] r. Pismo skierowane zostało do właściwego organu II instancji. W uzasadnieniu skarżący podważał prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji oraz domagał się ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy pod względem merytorycznym. Skarżący nie zawarł wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, jak również nie zawarł wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Nadto skarżący nie sformułował przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a., ani wznowieniowych z art. 145 § 2 K.p.a.. Zarzuty skargi opierające się na twierdzeniu, że obowiązkiem organu było potraktowanie pisma skarżącego jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji bądź wniosku o wznowienie postępowania są bezzasadne. Organ administracyjny nie ma obowiązku "domyślania się" intencji strony, nie jest również uprawniony do nadintepretacji treści pism procesowych, tym bardziej jeżeli treść pisma nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było również podstaw wzywania skarżącego do uzupełnienia braków pisma w trybie art. 64 § 2 K.p.a.. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że procedura administracyjna nie przewiduje możliwości uprzedniego informowania strony o przewidywanej treści rozstrzygnięcia, tak aby umożliwić jej ewentualną modyfikację treści żądania zawartego w piśmie procesowym. Odwołanie jest niesformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stosownie do treści art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Warunkiem koniecznym skuteczności odwołania jest zachowanie terminu do jego wniesienia. Odpowiadając na argumentację skargi, która szeroko odnosi się do strony merytorycznej rozstrzygnięcia wydanego w I instancji Sąd stwierdził, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie było postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i posiada walor ostateczności. W ramach związania wynikającego z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie był władny do badania prawidłowości decyzji Starosty [...]ego z dnia [...] maja 2017 r. [...] zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę obejmującą demontaż stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...]. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł J. S., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) polegające na oddaleniu skargi na rozstrzygnięcie organu II instancji i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt rozbiórki budynku pomimo braku przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie, że zakres przedmiotowego przepisu uniemożliwia sądowi zbadanie prawidłowości decyzji organu I instancji, a przedmiotem weryfikacji miałoby być tylko postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie tego przepisu sprowadza się do tego, że zakresem rozpoznania sądu powinny być objęte wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej niezależnie od tego w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte a więc sprawa rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym co w konsekwencji doprowadziło do zaistnienia stanu wadliwie przeprowadzonej kontroli działalności organów administracji publicznej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenie postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji w związku z zaaprobowaniem przez WSA możliwości orzekania przez organy administracji niektórych przepisów K.p.a., to jest: – art. 10 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia czynnego udziału w sprawie przed organami administracji publicznej i wyjaśnienia wątpliwości i uwag co do samego przebiegu rozbiórki co niewątpliwe stanowi przesłankę wznowieniową, – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa i uzależniania takiego rozstrzygnięcia od złożenia przez skarżącego konkretnego wniosku w odwołaniu od decyzji organu I instancji, mimo że organy administracji publicznej powinny w pierwszej kolejności po złożeniu odwołania kontrolować czy dane rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W żadnym z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zakwestionowano prawidłowości tego postanowienia, a w konsekwencji nie zakwestionowano też poczynionego przez organ odwoławczy ustalenia, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione po terminie. W podniesionych zarzutach zarzucono natomiast Sądowi I instancji, że kontrolując postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie dokonał oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Tak sformułowane zarzuty uznać należy za bezzasadne. W przypadku zaskarżenia postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania sąd administracyjny dokonuje oceny prawidłowości tylko tego postanowienia. Uznając, że postanowienie to jest prawidłowe sąd administracyjny nie utrzymuje w mocy decyzji organu I instancji, jak to zostało wskazane w skardze kasacyjnej. Decyzja ta nie podlega bowiem kontroli sądu administracyjnego w tym postępowaniu. Decyzja ta staje się ostateczna nie w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego, tylko w wyniku wniesienia nieskutecznego środka odwoławczego. Środek odwoławczy wniesiony po terminie nie wywołuje skutków prawnych w postaci obowiązku jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Skutki wniesienia środka odwoławczego po terminie są tożsame ze skutkami nie wniesienia w ogóle takiego środka. Decyzja organu I instancji staje się w takim przypadku ostateczna na skutek jej niezaskarżenia. Organ odwoławczy ogranicza się w takim przypadku jedynie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze formalnym w postaci postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Wydanie tego rozstrzygnięcia ma na celu umożliwienie stronie postępowania poddanie kontroli sądu administracyjnego wyłącznie stwierdzenia organu, że termin został uchybiony nie zaś poddanie prawidłowości kontroli samej decyzji. Powodem uchylenia przez sąd administracyjny postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu mogą być wyłącznie wady tego postanowienia nie zaś wady decyzji, od której wniesiono środek odwoławczy, którego dotyczy to postanowienie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnośnie do wniosku uczestnika postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, że wniosek ten nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę – strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić tylko te niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, które zostały poniesione przez organ.