II OSK 1587/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 448/05 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 448/05 oddalił skargę I. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. Powyższą decyzją z [...] organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi I. J. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącego w budowie na działce nr [...] w P.. Organ podniósł, iż budowa prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę P. z dnia [...] jest realizowana w sposób istotnie odbiegający od warunków w/w pozwolenia na budowę. Wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie rozkładu pomieszczeń i lokalizacji ścianek działowych, zmianie usytuowania budynku, ilości i wymiarów otworów okiennych i drzwiowych, podwyższeniu kondygnacji poddasza, wykończeniu elewacji, rozbudowie tarasu. Ponadto zmieniono lokalizację budynku, przesuwając obiekt w stosunku do projektu o ok. 4 m w kierunku północnym oraz rozbudowując w tym kierunku taras na odległość 5,30 m. Organ zakwalifikował opisane zmiany jako istotne i dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło do ustalenia, że obiekt został zlokalizowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, z naruszeniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji, a także z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę. Lokalizacja obiektu naruszyła ustaloną nieprzekraczalną linię zabudowy. Fakt ten w ocenie organu uniemożliwi doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Za niemożliwe ze względów techniczno-konstrukcyjnych organ uznał nakazanie rozbiórki tylko części obiektu do ustalonej linii zabudowy. Poza linią zabudowy znalazła się bowiem część budynku o szerokości 4 m, nie stanowiąca samodzielnej części konstrukcyjnej. Wobec powyższego nakaz rozbiórki był jedyną możliwą decyzją. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy po rozpoznaniu odwołania, w którym I. J. podniosła, iż wystarczające byłoby nakazanie złożenia projektu zamiennego, dokonane odstępstwa nie naruszają praw osób trzecich, a gmina aktualnie nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie ma możliwości ze względów techniczno-konstrukcyjnych nakazania rozbiórki tylko części obiektu do ustalonej linii zabudowy, konieczne zatem było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Przedłożenie przez inwestora projektu zamiennego nie doprowadziłoby do zgodności obiektu z projektem budowlanym, zwłaszcza w kwestii zmiany usytuowania wybudowanego już budynku. W skardze na decyzję organu II instancji I. J. podniosła, iż organy winny były wezwać inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 kpa polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, bez specjalistycznej oceny biegłego, że nie jest możliwa zmiana posadowienia budynku poza ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalną linię zabudowy. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podniósł, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że zaistniałe w procesie budowlanym odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są tego rodzaju, że wymagają zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Za nieistotne odstąpienia od projektu budowlanego nie mogą być uznane odstępstwa dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 7), które w niniejszej sprawie miały miejsce. Sąd podzielił też stanowisko organów o konieczności zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem prowadzone roboty budowlane nie mogły być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Zastosowanie pkt 2 lub pkt 3 art. 51 Prawa budowlanego musiałoby zakładać, że istnieje możliwość doprowadzenia (za pomocą nakazów tam przewidzianych) robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. W szczególności uzyskanie projektu zamiennego nie doprowadzi do zgodności nowego projektu z pozwoleniem na budowę w zakresie usytuowania budynku na działce. W ocenie Sądu I instancji chybiony jest zarzut skarżącej, że organy przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów zebranych w sprawie poprzez przyjęcie, że nie ma możliwości rozbiórki części budynku usytuowanego poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Ustalenie to zostało poprzedzone protokołem kontrolnym zawierającym materiał zdjęciowy, z którego jednoznacznie wynika kształt i bryła budynku pokrytego konstrukcją dachową. Sąd wskazał też, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w zakresie zgodności decyzji organu nadzoru budowlanego z prawem była podnoszona przez skarżącą okoliczność, że obecnie wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawą oceny organu nadzoru budowlanego była kwestia zgodności prowadzonych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Okoliczność, że poprzedzająca udzielenie pozwolenia na budowę decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w okresie realizacji budowy, nie ma wpływu na byt ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. J., wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze zarzucono wyrokowi: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 ustawy w zw. z art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 kpa poprzez nieodniesienie się do zawartego w skardze zarzutu wydania zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia opinii biegłego na okoliczność możliwości rozbiórki jedynie części budynku i jego przebudowy w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, b) art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc poprzez dowolną ocenę dowodów i oparcie ustalenia o możliwości częściowej rozbiórki obiektu wyłącznie na postawie fotografii wykonanych podczas wizji lokalnej, c) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 kpa polegające na ich niezastosowaniu i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana ona została na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych w sposób dowolny i bez uwzględnienia słusznego interesu strony, a w konsekwencji d) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wykluczone jest rozebranie jedynie części budynku i jego przebudowa, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie mimo uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót na podst. art. 50 ust. 1 pkt 4, czyli w związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w skardze na decyzję organu II instancji I. J. podnosiła zarzut poczynienia przez organy administracji ustaleń faktycznych dotyczących możliwości przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem w sposób dowolny i arbitralny bez przeprowadzenia koniecznej w takiej sytuacji opinii biegłego. Sąd I instancji do tego zarzutu się nie odniósł i w podobnie arbitralny sposób na podstawie materiału zdjęciowego z przeprowadzonej wizji lokalnej orzekł, że częściowa rozbiórka obiektu nie będzie możliwa. Tymczasem dowód ten nie może być uznany w świetle obecnego zaawansowania technologii budowlanych za wystarczający dla ustalenia tej tezy. Rozstrzygnięcie tylko na podstawie fotografii o niemożliwości częściowej rozbiórki nie może być uznane za dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także nie liczy się ze słusznym interesem skarżącej uratowania chociaż części nakładów poniesionych na budowę. Konsekwencją nie rozważania przez Sąd I instancji zarzutów skargi i oparcie orzeczenia na dowodach ocenionych w sposób dowolny było zatem błędne ustalenie o niemożliwości przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem bez całkowitej rozbiórki, a to doprowadziło do niezastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż zgodnie z w/w przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną należy przyjąć, że konsekwencją wstrzymania robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego dotyczącego istotnych odstępstw od pozwolenia powinno być zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zaskarżony wyrok narusza zatem również i ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. zwanej dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wskazania konkretnych, naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. A zatem, w odniesieniu do prawa materialnego należy wskazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa. Zarzut naruszenia prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu danego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Jeżeli zatem w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez organ administracji przepis prawa materialnego i zaaprobowanie takiego stanu sprawy przez Sąd może stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Za zasadny uznać należało zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również niewątpliwym, że samo tylko przedstawienie przez Sąd stanowiska organu ujętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest wystarczające, by uznać że uzasadnienie odpowiada treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Ten obowiązek Sądu wynika także z normy zawartej w art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. określających istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc powyższe stwierdzenia do sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, iż Sąd ten naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie podniesiono w zarzutach skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji wybiórczo ustosunkował się do zarzutów skargi, jak również w sposób nieprecyzyjny uzasadnił zawarte w wyroku rozstrzygnięcie. Sąd ten nie wyjaśnił bowiem dlaczego w jego ocenie zasadnym było stanowisko organu co do braku możliwości legalizacji budynku wzniesionego z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd, poza odwołaniem się do protokołu sporządzonego przez organ administracji zawierającym "materiał zdjęciowy" nie wskazał na podstawie jakich ustaleń organu uznał, iż prawidłowy jest wniosek organu iż jedynym możliwym sposobem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami jest jego całkowita rozbiórka. Ma to tym istotniejsze znaczenie, iż budynek powstał na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, i jedynie część tego budynku posadowiona została niezgodnie z tą decyzją. Zgodzić się należy również z zarzutem skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd oddalił bowiem skargę na decyzje organów nadzoru budowlanego podjęte bez wyczerpania wszystkich możliwości dowodowych w niniejszej sprawie i naruszające w związku z tym art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skoro do budowy budynku stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy konieczne było sporządzenie projektu budowlanego przez osobę legitymującą się określonymi uprawnieniami, to oczywistym jest, iż do oceny, czy dany obiekt można rozebrać częściowo, prawdopodobnie z naruszeniem również części konstrukcyjnych, niezbędna była opinia osoby posiadającej wiedzę w tej dziedzinie, a zatem biegłego. Dopiero bowiem wykazanie przez niezależny podmiot legitymujący się niezbędną w tym zakresie wiedzą pozwoliłoby na uznanie, iż nie jest możliwa legalizacja obiektu poprzez jego częściową rozbiórkę. Organ administracji, mimo niewątpliwej wiedzy budowlanej, nie może wchodzić w rolę biegłego, ani go zastępować. Bez takiego dowodu w sprawie uznanie, iż nie jest możliwa częściowa rozbiórka narusza niewątpliwie przepisy postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie sprawy oraz podjęcie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a jeżeli takie stanowisko aprobuje Sąd I instancji wyrok wydany w tak ustalonym stanie faktycznym narusza art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego główną jednakże przyczyną dla której nie mógł się ostać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu był trafnie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego była realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków wydanego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji prawnej niewątpliwie zastosowanie ma w pierwszej kolejności art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis ten daje organowi prawo nie tylko żądania od inwestora przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych, lecz także prawo żądania wykonania robót, które mają doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W ramach tych robót może mieścić się również rozbiórka tej części obiektu, która została posadowiona niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Z przepisu tego wynika, iż zobowiązanym do przedłożenia prawidłowego projektu zamiennego, jak również wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją jest inwestor. Nałożenie na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma bowiem na celu doprowadzenie rozpoczętej budowy do takiego stanu, w którym będzie możliwe wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w tym przypadku zastąpi uchyloną decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku wykonania w terminie nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego orzeka zgodnie z ust. 4 art. 51. Natomiast w przypadku niewykonania nałożonych na podstawie ww. przepisów obowiązków, organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 5, czyli orzeka w ramach nakazów jakie zostały przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Za takim a nie innym stosowaniem przepisów art. 51 przemawia również i to, że przepisy te mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli nie są to samowole budowlane w rozumieniu tych ostatnich przepisów i nie ma tu miejsca na działania władcze organów z urzędu w tak szerokim zakresie, jak w przypadku samowoli budowlanej. Wobec usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.