II OSK 1589/12

Dnia 3 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. i L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 310/11 w sprawie ze skargi S.S. i L.M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 roku, Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 lutego 2012 r. (sygnatura akt II SA/Gd 310/11) oddalił skargę S.S. oraz L.M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] lutego 2011 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w Karwieńskich Błotach w gminie Krokowa. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w 1997 r. skarżący wybudowali wspólnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr [...] obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, zaś w 2000 r. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję gospodarczą. Postanowieniem z [...] października 2008 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organ administracji nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 października 2009 r., określonych dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na to, iż obecnie dla terenu Karwieńskich Błot brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiadomieniem z 20 października 2010 r. organ administracji poinformował skarżących, że upłynął termin określony w postanowieniu na przedstawienie wymaganych dokumentów i jednocześnie pouczył ich, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Następnie stwierdził, że ponieważ skarżący nie wykonali nałożonych na nich w postanowieniu z 3 października 2008 r. obowiązków zastosował art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z [...] grudnia 2010 r. skarżący wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżących decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji przedwczesnej w sytuacji, gdy toczy się postępowanie dotyczące uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] i postępowanie to znajduje się na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący wyjaśnili, że decyzją z [...] marca 2010 r. Wójt Gminy Krokowa odmówił wydania warunków zabudowy i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., jednakże wnieśli na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Ponadto, skarżący zarzucili, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez ukształtowanie rozstrzygnięcia w sposób mogący istotnie naruszać zasadę prawdy obiektywnej, bowiem może okazać się, iż organ niewłaściwie ocenił okoliczności faktyczne, które mogą ulec zmianie po wydaniu wyroku. Skarżący wskazali, iż sytuacja taka skutkuje również naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nadto skarżący wnieśli w odwołaniu o zawieszenie postępowania odwoławczego. Wniosek ten został przez organ odwoławczy oddalony postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem - art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do treści odwołania wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] położonej w Karwieńskich Błotach, jest decyzją ostateczną, natomiast zgodnie z art. 61 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Tym samym, skarżacy w dniu orzekania nie posiadali decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a zatem nie spełnili w określonym terminie nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. obowiązków. W skardze skarżący podnieśli, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 107 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących naruszenia art. 77 k.p.a. Twierdzili, że nakazując rozbiórkę organ administracji nie wziął pod uwagę, że w razie ewentualnego uwzględnienia zarzutów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie z ich skargi na decyzję dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy, zaistniały w wyniku wykonania rozbiórki stan faktyczny byłby dla skarżących wysoce krzywdzący, gdyż obiekty budowlane, do których usunięcia zostali zobowiązani, mogłyby zostać ostatecznie uznane za możliwe do zalegalizowania. Zdaniem skarżących, powyższych wątpliwości organ nie przeanalizował i ukształtował rozstrzygnięcie odwoławcze według sposobu wnioskowania preferowanego przez organ orzekający. Ponadto, w ocenie skarżących, zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nierzetelne wyjaśnienie wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia, a w tym motywów pominięcia wątpliwości skarżących w zakresie art. 77 k.p.a. Wyjaśniając motywy oddalenia skargi skarżących Sąd pierwszej instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Następnie wskazał, że wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z [...] października 2008 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w którym nałożono na skarżących m.in. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 października 2009 r., ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na to, iż obecnie dla terenu Karwieńskich Błot brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej stwierdził, że ustalony przez organ drugiej instancji stan faktyczny jest bezsporny. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w Karwieńskich Błotach w gminie Krokowa, na której wspólnie, bez pozwolenia na budowę, wybudowali w 1997 r. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz w 2000 r. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję gospodarczą. Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący nie zakwestionowali w toku postępowania administracyjnego braku pozwolenia na budowę tych obiektów budowlanych jak również daty ich budowy. W tym zakresie Sąd ten wskazał na protokół oględzin nieruchomości z 12 maja 2008 r. zaznaczając, że został on podpisany bez zastrzeżeń. Następnie stwierdził, że wybudowanie obiektów budowlanych w 1997 r. i 2000 r. uzasadnia zastosowanie wskazanych przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały budowę obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, jako roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji uznał, że było zgodne z prawem, w szczególności z art. 48 Prawa budowlanego, nałożenie na skarżących obowiązków wymienionych w postanowieniu z 3 października 2008 r., w tym przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził też, że nie ulega wątpliwości, iż obowiązki te nie zostały przez skarżących wykonane pomimo upływu wyznaczonego terminu. Zaznaczył przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] marca 2010 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla istniejącej na działce nr [...] inwestycji. Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie istniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego przed organem drugiej instancji. W związku z tym wskazał, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy została wydana, brak zaś było podstaw do oczekiwania przez organy administracji na rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] października 2010 r. jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. oraz że w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie podjęto rozstrzygnięcia o wstrzymaniu jej wykonania. W końcu zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 975/10, oddalił skargę skarżących na tę decyzję. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie: - art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na niewłaściwej wykładni tych przepisów i uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z odpowiednimi przepisami, - art. 6 i art. 7 k.p.a., polegające na ich błędnej wykładni i przyjęcie za niewadliwe ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonej decyzji, to jest uznanie, że organ pierwszej instancji podczas oględzin obiektów budowlanych miał możliwość ustalenia, iż zostały one wzniesione w 1997 i 2000 r. oraz uznanie, że podpisanie protokołu z oględzin przez skarżących powoduje, iż ustalenie to jest niewzruszalne i w konsekwencji przyjęcie za podstawę faktyczną sprawy dowolnie ustalonych okoliczności, - art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że do określenia statusu prawnego obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, należy stosować Prawo budowlane z 1994 r., - art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w wersji pierwotnej, polegające na jego niezastosowaniu, - art. 48 Prawa budowlanego z 1974 r., polegające na jego zastosowaniu. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania" lub "rozpoznanie merytoryczne sprawy" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący twierdzili, że daty wzniesienia obu obiektów budowlanych podane podczas ich oględzin to daty rozpoczęcia pełnego ich użytkowania. Jednakże rzeczywiste korzystanie miało miejsce wcześniej, przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. W związku z tym, jak twierdzili, możliwe było uznanie, że te obiekty budowlane zostały wzniesione wcześniej niż w 1997 i 2000 r. i tym samym możliwe było zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia prawa). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw. Przytoczone podstawy kasacyjne nie zostały sformułowane precyzyjnie. Zawierają one wręcz wewnętrzne sprzeczności. Zarzuca się naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) w wersji pierwotnej, a więc takiej, która nie przewidywała legalizacji samowoli budowlanej, poprzez niezastosowanie tego przepisu, naruszenie art. 48 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez jego zastosowanie oraz art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że do określenia statusu prawnego obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, należy stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., mimo że organy administracji oraz w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie stosowały Prawa budowlanego z 1974 r., lecz Prawo budowlane z 1994 r. i w brzmieniu, które przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący próbują zakwestionować zastosowanie w rozpoznawanej sprawie Prawa budowlanego z 1994 r. i to w brzmieniu przewidującym legalizację samowoli budowlanej oraz próbują wykazać, że powinno mieć zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r. Czyniąc to próbują wykazać, że błędne było ustalenie faktyczne, według którego obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, zostały wybudowane w 1997 oraz 2000 r. Twierdzą, nie podając jednak szczegółów, że miało to miejsce przed 1 stycznia 1995 r. Podstawą kasacyjną jest więc w istocie zarzut dotyczący tego, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne ustalenia organu administracji dotyczące tego, kiedy została zakończona budowa obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, przy czym zostało to powiązane z twierdzeniem, że przyznanie przez skarżących faktów dotyczących wzniesienia obiektów budowlanych podczas ich oględzin nie było wystarczające dla poczynienia tych ustaleń. Tak ujęta podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż skarżący nigdy nie kwestionowali faktów, które przyznali podczas oględzin obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa. NSA zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, dwukrotnie przeprowadzono oględziny obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa. Po raz pierwszy w dniu 29 października 2007 r. bez udziału skarżących. Protokół z tych oględzin, w którym wyraźnie stwierdzono, że skarżący obiekty budowlane wybudowali po 1 stycznia 2004 r., został skarżącym doręczony, przy czym zobowiązano ich, aby się do niego w oznaczonym terminie ustosunkowali. Skarżący uczynili to pismem ich pełnomocnika z 21 grudnia 2007 r., w którym z uwagi na nieprawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania i oględzinach nieruchomości zakwestionowali wszystkie ustalenia poczynione w trakcie tych oględzin, ale jednocześnie przyznali, że obiekt budowlany na działce skarżących został wzniesiony w 1997 r. Zaznaczono przy tym, że może to zostać udowodnione poprzez przedstawienie umowy ubezpieczenia tego obiektu budowlanego z 1999 r. Następne oględziny, już z udziałem obojga skarżących, odbyły się w dniu 12 maja 2008 r. W protokole z tych oględzin stwierdzono, że skarżący obiekty budowlane pobudowali – jeden w 1997 r., drugi w 2000 r. Skarżący protokół z takim stwierdzeniem podpisali i następnie, mimo że w uzasadnieniach postanowienia z [...] października 2008 r. oraz decyzji z [...] grudnia 2010 r. wyraźnie podawano, że skarżący 12 maja 2008 r. oświadczyli, iż obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, pobudowali w 1997 r. oraz 2000 r., nie twierdzili, aby nie odpowiadało to prawdzie, bądź było nieprecyzyjne. Podkreślenia wymaga to, że w protokole z oględzin oraz wspomnianych postanowieniu i decyzji mówiono wyraźnie o wybudowaniu, a nie o przystąpieniu do użytkowania. W końcu zauważyć należy, że także w skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący nie kwestionowali wyraźnego ustalenia, iż obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, zostały wybudowane w 1997 oraz 2000 r. W tych okolicznościach trafnie uznano, że ustalenie okoliczności, kiedy zakończono budowę obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, nie wymagało dowodów. Kodeks postępowania administracyjnego nie stwierdza tego wprawdzie wprost, ale jest oczywiste, że nie wymagają dowodu okoliczności faktyczne, które zostały przez stronę przyznane. Nie narusza zatem prawa zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia organów administracji, według których budowa obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, została zakończona, pierwszego w 1997 r., drugiego w 2000 r. W konsekwencji nie narusza prawa zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. i to tych, które przewidują legalizację samowoli budowlanej, a więc także to, że jeżeli samowolny inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, organ administracji jest zobowiązany do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił ją.