II OSK 1596/17

Dnia 18 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Byczyna na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 74/17 o odrzuceniu skargi Gminy Byczyna na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Opolu postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 74/17 odrzucił skargę Gminy Byczyna na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Opolu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Byczyny decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] ustalił na rzecz Gminy Byczyna lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie [...], a decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. i jednocześnie ustalił na rzecz Gminy Byczyna lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie [...]. Pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr FS.0020.26.2016.ŁG Burmistrz Byczyny zawiadomił SKO w Opolu o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] maja 2014 r. SKO pismem z dnia 25 października 2016 r. powiadomiło Gminę Byczyna o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 6 maja 2014 r. Pismem z dnia 7 listopada 2016 r., nr FS.0020.26.2016.ŁG Burmistrz Byczyny wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku Gminy Byczyna z dnia 9 sierpnia 2016 r. Podniósł, że żądanie to wniósł w imieniu strony postępowań zakończonych decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] maja 2014 r. W dniu 10 listopada 2016 r. SKO w Opolu wydało decyzję nr [...], którą stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. Następnie, Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] stwierdziło, że decyzja Burmistrza Byczyny z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 13 grudnia 2016 r. Gmina Byczyna zwróciła się do SKO w Opolu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., co stanowi – jak wynika z informacji udzielonej przez organ II instancji – przedmiot postępowania nr [...], dotychczas niezakończonego. Pismem z dnia 7 lutego 2017 r., Zastępca Burmistrza Byczyna działając w imieniu Gminy Byczyna, złożył skargę do WSA w Opolu na bezczynność SKO w Opolu, polegającą na uchylaniu się od załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Burmistrza Byczyny w sprawie warunków zabudowy inwestycji celu publicznego. Skarga dotycząca bezczynności Kolegium w rozpoznaniu wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Byczyny z dnia [...] listopada 2013 r. została odnotowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SAB/Op 74/17 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W skardze do sądu wojewódzkiego wskazano, że wprawdzie SKO w Opolu stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia [...] maja 2014 r., jednakże nie rozpoznało wniosku Gminy Byczyna z dnia 9 sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Natomiast, w ocenie skarżącej, Kolegium powinno działać na podstawie wszystkich przepisów proceduralnych i w przypadku złożenia formalnego wniosku o wszczęcie określonego postępowania, powinno przeprowadzić to postępowanie zgodnie z kompetencją miejscową i rzeczową. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z uwagi na okoliczność, że Gmina Byczyna nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisów art. 50 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że gmina nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, choćby nawet miała interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa powierza organowi tej gminy kompetencję do wydania decyzji w danej sprawie. W konsekwencji powyższego, brak jest podstaw prawnych do stawiania Kolegium zarzutu bezczynności. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz Gminy Byczyna - który jako organ I instancji wydał w postępowaniu administracyjnym decyzję z dnia [...] maja 2014 r., do czego był uprawniony z mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego w odniesieniu do celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., Upzp) - jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Nie posiada zatem także legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcia wydane w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych (odwoławczych, nieważnościowych, w sprawie bezczynności organu) odnoszących się do jego decyzji, przez organ wyższego stopnia, jakim z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015, poz. 1659 ze zm.) jest SKO w Opolu. Skargą kasacyjną Gmina Byczyna, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła wskazane powyżej orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) poprzez uznanie, że Gmina Byczyna posiadająca przymioty strony postępowania nie jest uprawniona do korzystania z ustawowych praw strony, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; Ppsa) wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Zdaniem strony skarżącej nie jest dopuszczalne uznanie utraty przez Gminę Byczyna legitymacji procesowej strony w postępowaniu, gdzie organem wydającym decyzję był Burmistrz Byczyny. Można natomiast dojść do przekonania, że decyzja została wydana przez organ podlegający z mocy ustawy wyłączeniu, co w dalszym ciągu nie pozbawia praw procesowych Gminy jako strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 Ppsa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć wypada, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 Ppsa). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać zaś przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Ze względu na opisane wyżej wymagania stawiane skardze kasacyjnej sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe za wadliwy należy uznać wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 157 § 2 K.p.a., bowiem zgodnie z art. 173 § 1 Ppsa, skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji, zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił ten sąd. W postępowaniu sądowym nie stosuje się bowiem przepisów właściwych dla postępowania administracyjnego, w tym przepisów K.p.a. Skoro sąd I instancji nie stosował przepisu art. 157 § 2 K.p.a., to nie mógł go naruszyć. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut zawarty w skardze kasacyjnej za niezasadny, a samą skargę kasacyjną za podlegającą oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.