II SAB/Op 74/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Byczyna na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego postanawia: odrzucić skargę. Burmistrz Byczyny decyzją z dnia 21 listopada 2013 r., nr [...], ustalił na rzecz Gminy Byczyna lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie [...], a decyzją z dnia 6 maja 2014 r., nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia 21 listopada 2013 r. i jednocześnie ustalił na rzecz Gminy Byczyna lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie [...]. Pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr [...] Burmistrz Byczyny zawiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 listopada 2013 r., nr [...] i z dnia 6 maja 2014 r., nr [...]. Kolegium pismem z dnia 25 października 2016 r. powiadomiło Gminę Byczyna o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia 6 maja 2014 r. Pismem z dnia 7 listopada 2016 r., nr [...] Burmistrz Byczyny wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku Gminy Byczyna z dnia 9 sierpnia 2016 r. Podniósł, że żądanie to wniósł w imieniu strony postępowań zakończonych decyzjami z dnia 21 listopada 2013 r. i z dnia 6 maja 2014 r. W dniu 10 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało decyzję nr [...], którą stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z dnia 6 maja 2014 r. Następnie, Kolegium decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r., nr [...] stwierdziło, że decyzja Burmistrza Byczyny z dnia 21 listopada 2013 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 13 grudnia 2016 r. Gmina Byczyna zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r., co stanowi – jak wynika z informacji udzielonej przez organ II instancji – przedmiot postępowania nr [...], dotychczas niezakończonego. Pismem z dnia 7 lutego 2017 r., Zastępca Burmistrza Byczyna działając w imieniu Gminy Byczyna, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, polegającą na uchylaniu się od załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Burmistrza Byczyny w sprawie warunków zabudowy inwestycji celu publicznego. Skarga dotycząca bezczynności Kolegium w rozpoznaniu wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Byczyny z dnia 23 listopada 2013 r., nr [...], została odnotowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SAB/Op 74/17 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W skardze do tut. Sądu wskazano, że wprawdzie SKO w Opolu stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia 6 maja 2014 r., jednakże nie rozpoznało wniosku Gminy Byczyna z dnia 9 sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Natomiast, w ocenie skarżącej, Kolegium powinno działać na podstawie wszystkich przepisów proceduralnych i w przypadku złożenia formalnego wniosku o wszczęcie określonego postępowania, powinno przeprowadzić to postępowanie zgodnie z kompetencją miejscową i rzeczową. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z uwagi na okoliczność, że Gmina Byczyna nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisów art. 50 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że gmina nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, choćby nawet miała interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa powierza organowi tej gminy kompetencję do wydania decyzji w danej sprawie. Tak jest w opisywanym przypadku, dlatego z podanych względów zawiadomienie Burmistrza Byczyny dotyczące stwierdzenia nieważności jego decyzji, nie wszczęło postępowania. W konsekwencji powyższego, brak jest podstaw prawnych do stawiania Kolegium zarzutu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - zwana dalej: "P.p.s.a.". Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Decyzja z dnia 21 listopada 2013 r., której stwierdzenia nieważności domagała się Gmina Byczyna, a brak działania w tym zakresie przez Kolegium stanowiło podstawę złożenia skargi na bezczynność do tut. Sądu, ustalała dla Gminy Byczyna lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzja ta dotyczyła zatem Gminy Byczyna. W związku z tym wskazać przyjdzie, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, dostępne - tak jak i wszystkie pozostałe orzeczenia sądowoadministracyjne powołane w niniejszym uzasadnieniu – na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Tym samym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne. (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 482/14; z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Reasumując, w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Organ pierwszej instancji nie może skarżyć rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało także przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 P.p.s.a. uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W szczególności Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Burmistrz Gminy Byczyna - który jako organ pierwszej instancji wydał w postępowaniu administracyjnym decyzję z dnia 6 maja 2014 r., do czego był uprawniony z mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego w odniesieniu do celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Nie posiada zatem także legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcia wydane w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych (odwoławczych, nieważnościowych, w sprawie bezczynności organu) odnoszących się do jego decyzji, przez organ wyższego stopnia, jakim z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015, poz. 1659, ze zm.) jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma więc znaczenia wskazywany w skardze fakt posiadania przez Gminę Byczyna przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym skarżonej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Tym samym skarga, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Gminę, jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.