II OSK 1602/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1408/14 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2015 r. VII SA/Wa 1408/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia D. B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie umocnienia nabrzeża jeziora B. (działka nr ewid. [...]) grodzicami winylowymi na wprost działki nr ewid. [...] w obrębie wsi A. gm. N. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 791/13, którym uchylono wcześniejsze postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] lutego znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie służy zażalenie. Organ podkreślił, że błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie może bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przed zmianą Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał następującą treść: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Takie brzmienie przepisu uzasadniało interpretację, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania. Obecnie brak jest podstaw do podobnej interpretacji treści art. 101 § 3 k.p.a. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienie tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazana nowelizacja miała zatem na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażalenia na rozstrzygnięcia, które nie hamują biegu postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego, jak również zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt: VII SA/Wa 791/13, zażalenie na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niedopuszczalne. Rozpoznając sprawę Sąd podkreślił, że w sprawie zażalenia na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie umocnienia nabrzeża jeziora B. (działka nr ewid. [...]) grodzicami winylowymi na wprost działki nr ewid. [...] w obrębie wsi A. gm. N. wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 791/13 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że "obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia". Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wydał w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw z art. 144 k.p.a. kontrolowane przez Sąd postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. Z uwagi na formalnoprawny charakter postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia zarzuty podnoszone w skardze pozostają bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. Zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie sporządzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodne jest z wiążącą oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku i odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalono. D. B. wniósł, na podstawie art. 173 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł na zarzutach: 1) powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez pozostawienie poza rozpoznaniem (nierozpatrzenie) zarzutu nieważności zaskarżonego postanowienia ponieważ postanowienie wydał organ niewłaściwy, tym samym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w okoliczności gdy zarzut ten nie był uprzednio rozpoznany przez sąd administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 791/13, tym samym sąd administracyjny nie jest w zakresie zarzutu nieważności związany ocena prawną; 2) powołując się na art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przedstawienie przez sąd stanu sprawy administracyjnej i nierozpatrzenie zarzutu wadliwości formalnej postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] jako wydanego bez: wskazania właściwej podstawy prawnej, z ograniczeniem uzasadnienia faktycznego i prawnego –co dowodzi, iż WSA w Warszawie nie dokonał w sposób właściwy kontroli decyzji organu administracji i błędnie określił stan sprawy administracyjnej, naruszając w ten sposób przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., a także naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), nie dokonując właściwie kontroli nieprawidłowej decyzji administracyjnej; 3) powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – przez błędne i nieuzasadnione przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż w sprawie zachodzi związanie sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu – wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 791/13, podczas gdy w uzasadnieniu powołanego wyroku sąd administracyjny nie przedstawił oceny prawnej ani też nie rozpatrywał zarzutów i okoliczności związanych z niewłaściwością organów w sprawie i nieważnością postępowania – co oznacza, iż nastąpiło naruszenie przez sąd administracyjny art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.; 4) powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a – naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – bowiem uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1408/14 nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w przepisie art. art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera stanowiska i podstaw prawnych rozstrzygnięcia co do zarzutów skargi, co nie pozwala określić jak jest rzeczywisty stan rozpoznawanej przez sąd administracyjny sprawy, jakie są podstawy prawne rozstrzygnięcia sądu oraz jakie jest wyjaśnienie tychże podstaw rozstrzygnięcia, tym bardziej iż dokonana analiza sprawy i jej wyjaśnienie nie jest samodzielna i ogranicza się do przytoczenia przez Sąd oceny prawnej dokonywanej przez organ administracyjny wydający skarżone postanowienie (cyt: "z uwagi na formalnoprawny charakter postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia zarzuty w skardze pozostają bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienie"), uznanie przytoczonej oceny jako własnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia i argumentacji przyjęcia tejże oceny jako własnej i odniesienia do stanu faktycznego – co oznacza, iż WSA w Warszawie błędnie określił stan sprawy, nie przedstawił podstaw prawnych rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił tychże podstaw naruszając w ten sposób przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., a także naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie dokonując właściwie kontroli nieprawidłowej decyzji administracyjnej i uniemożliwiając instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Powołując się na przedstawione podstawy skargi kasacyjnej wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie me występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 8 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony podstawowy zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Według art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przesłanką zgodności z prawem decyzji i postanowienia jest wydanie przez właściwy organ administracji publicznej, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności decyzji, sankcją nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania było to, że na tego rodzaju postanowienia nie służy zażalenie. Kontrolując zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie zawieszenia postępowania Sąd dokonał oceny właściwości organów prowadzących postępowanie w sprawach robót budowlanych wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzi się o rozróżnieniu właściwości organów architektoniczno-budowlanych od właściwości organów nadzoru budowlanego. W skardze kasacyjnej nie podważono, że przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego były roboty budowlane wykonywane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a żądanie zawieszenia postępowania w tej sprawie były sprawy, które były przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przed organami architektoniczno-budowlanymi. Podział właściwości organów nadzoru budowlanego od organów architektoniczno-budowlanych jest przejrzysty w regulacji art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej, tylko w razie ustalenia naruszenia przepisów prawa Sąd zawiera w tym zakresie wywód prawny. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna została wyrażona w wyroku w zakresie dopuszczalności prawa zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.