II OSK 1616/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1191/17 w sprawie ze skargi . Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..]r., nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz skarżącego L. Ś. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Go 1191/17) po rozpoznaniu skargi L. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..]r. (nr [..]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..] r. (nr [..]). Nadto, sąd I instancji orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Zielonogórski decyzją z [..]r. (nr [..]) uchylił za zgodą strony, własną decyzję z dnia [..]r. (nr [..]) udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na działce nr [..], i udzielił A. Sp. z o.o. w Budzyniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na tej działce. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze pismem z dnia 3 lutego 2015 r. poinformował Prezydenta Miasta Zielona Góra o niewłaściwym gospodarowaniu odpadami przez firmę A. Sp. z o.o. w Budzyniu, w hali magazynowej położonej na terenie miasta Zielona Góra. W trakcie kontroli tej nieruchomości stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska domagał się uchylenia wydanego spółce zezwolenia na gospodarowanie odpadami. Decyzją z dnia [..]r. (nr [..]) Prezydent Miasta Zielona Góra orzekł o cofnięciu spółce A., bez odszkodowania, zezwolenia na zbieranie odpadów, określając zarazem, że cofnięcie tego zezwolenia powoduje zakończenie działalności objętej przedmiotowym zezwoleniem. Nadto, ten organ administracji zobowiązał Spółkę do usunięcia na własny koszt odpadów i skutków działalności, objętych wydanym zezwoleniem na gospodarowanie odpadami. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. Sp. z o.o. w Budzyniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze (dalej również jako SKO) postanowieniem z dnia [..]r. (znak: [..]) stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Prezydent Miasta Zielona Góra postanowieniem z dnia [..]r. oraz z dnia [..] r. nałożył na A. Sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętych zezwoleniem na zbieranie odpadów. Wysokość grzywny ustalona została na 50 tys. zł. Pismem z dnia [..]r. L. Ś. (użytkownik wieczysty działki nr [..]) złożył skargę na bezczynność wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta Zielona Góra. Zarzucana bezczynność dotyczyła braku podejmowania czynności egzekucyjnych mających na celu wyegzekwowanie obowiązku niepieniężnego w postaci zobowiązania spółki A. do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej przez tę spółkę działalności. W skardze, L. Ś. powołał art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599; zwane dalej u.p.e.a.). Domagał się wyjaśnienia przyczyn bezczynności i podjęcia środków koniecznych do efektywnego przeprowadzenia egzekucji. SKO w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [..]r. wydanym na podstawie art. 17 pkt 1, art. 123, art. 124 k.p.a. oraz art. 6 § 1a, art. 18 u.p.e.a. oddaliło skargę. W ocenie Kolegium Odwoławczego Prezydent Miasta Zielona Góra, jako wierzyciel, nie pozostawał w bezczynności. Wskazało SKO, że organ egzekucyjny przystąpił z urzędu do egzekucji obowiązku nałożonego na A. sp. z o.o. w Budzyniu, w oparciu o tytuł wykonawczy przez siebie wystawiony. Pismem z dnia [..]r. Prezydent Miasta Zielona Góra zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, związanego z magazynowaniem odpadów na działce nr [..]Zielona Góra. W dniu 31 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta Zielona Góra wydał decyzję, którą nałożył na B. i L. Ś.ch (użytkowników wieczystych wymienionej działki) obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, poprzez usunięcie odpadów z terenu magazynu zlokalizowanego na tej działce. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. Ś.. SKO decyzją z dnia [..]r. (nr [..]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, iż decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra wydana została przedwcześnie. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, Prezydent Miasta Zielona Góra wydał decyzję z dnia [..]r. (nr [..]) umarzającą to postępowanie. Dnia [..]r. L. Ś., powołując się na art. 6 § 1a u.p.e.a. złożył kolejną skargę na bezczynność wierzyciela (Prezydenta Miasta Zielona Góra) w podejmowaniu czynności egzekucyjnych. Podobnie jak we wcześniejszej skardze z dnia 7 marca 2016 r., skarżący domagał się wyjaśnienia przyczyn bezczynności, podjęcia środków koniecznych do efektywnego przeprowadzenia egzekucji. SKO postanowieniem z dnia [..]r. (nr [..]) powołując się na art. 17 pkt 1, art. 61a, art. 123 i art. 124 k.p.a. oraz art. 6 § 1a i art. 18 u.p.e.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie skargi na bezczynność wierzyciela. Wskazało, iż w przedmiotowej sprawie skarżący pismem z dnia 7 marca 2016 r. złożył już skargę na bezczynność wierzyciela (Prezydenta Miasta Zielona Góra) w podejmowaniu czynności egzekucyjnych mających na celu egzekucję obowiązku niepieniężnego wskazanego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [..]r. (nr DR-[..]). Podkreśliło Kolegium Odwoławcze, że powyższa skarga na bezczynność została oddalona ostatecznym postanowieniem tego organu z dnia [..]r. Wobec tego, w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż złożona obecnie skarga na bezczynność wierzyciela jest tożsama co do przedmiotu oraz podmiotu ze skargą z dnia [..]r. Nadto, obecna skarga zawiera tożsamą argumentację, podnoszoną już przez skarżącego w niezmienionym co do zasady stanie faktycznym. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł L. Ś.. Podkreślał, że od poprzednio wydanego postanowienia minęło już 12 miesięcy. W tym czasie organ nie podjął wobec dłużnika żadnych czynności egzekucyjnych. SKO w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [..]r. (nr [..]) utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [..]r., uznając za trafne wcześniej wydane w sprawie rozstrzygnięcie. W skardze do WSA w Gorzowie Wielkopolskim L. Ś. zarzucił m.in. naruszenie art. 6 § 1a u.p.e.a. Twierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zarzucanej bezczynności wierzyciela nie była uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia [..]r. uchylił zaskarżone postanowienie SKO w Zielonej Górze z [..] r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [..]r. Sąd I instancji powołał art. 61a par. 1 k.p.a. wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją stanowi przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Podał, iż "powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz posiadać ten sam przedmiot, tj. podstawę prawną, podstawę faktyczną i treść żądania strony." Oceniając, czy w kontrolowanej sprawie wystąpił stan "powagi rzeczy osądzonej" wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że trzeba mieć w tym zakresie na uwadze to, że zarówno skarga L. Ś. z dnia 7 marca 2016 r., która została oddalona ostatecznym postanowieniem SKO z dnia [..]r., jak i kolejna skarga tego skarżącego z dnia [..]r., zostały wniesione na podstawie art. 6 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z kolei § 1a tego przepisu przewiduje, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Powołując się na orzecznictwo sądowe zwracał uwagę WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że w przypadku skargi na bezczynność organu nie zachodzi res iudicata w stosunku do osoby, która już uprzednio występowała ze skargą w takim samym zakresie. Specyfiką tego rodzaju spraw jest bowiem możliwość domagania się przez stronę podjęcia działań organu, nawet w tej samej sprawie, o ile organ nadal pozostaje w stanie bezczynności (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2011 r., II SAB/Rz 63/11). Zdaniem sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Brak jest bowiem identycznej podstawy faktycznej. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że w skardze z dnia 18 kwietnia 2017 r. L. Ś. podniósł okoliczności, które miały miejsce już po wydaniu przez SKO w Zielonej Górze postanowienia z dnia 24 czerwca 2016 r. w przedmiocie oddalenia pierwszej skargi na bezczynność wierzyciela. Był to m.in. fakt wydania przez Prezydenta Miasta Zielona Góra decyzji z dnia 31 sierpnia 2016 r. o nałożeniu na skarżącego i jego żonę obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zdaniem sądu I instancji, organ administracji nie dokonał analizy faktów podanych w skardze, w zakresie nowych okoliczności, mogących świadczyć o braku tożsamości sprawy w aspekcie przedmiotowym. Stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że postanowienie SKO z dnia [..]r. zawiera ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzucanej bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wyłącznie do chwili wydania tego postanowienia. W konsekwencji - zdaniem sądu I instancji - dopuszczalna jest skarga na bezczynność wierzyciela (art. 6 § 1 a u.p.e.a.) mająca miejsce po wydaniu wskazanego powyżej rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławczego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2014 r., II SAB/Wr 60/14). Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [..]r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, zaskarżając wyrok ten w całości. Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018,poz. 1302) w związku z art. 61 par. 1a k.p.a. oraz art. 7, 77 par. 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie naruszenia tych przepisów w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych w sprawie postanowień, w sytuacji, gdy "dokonano prawidłowej oceny mając na uwadze zebrany w sposób pełny materiał dowodowy, zasady logiki i nie zachodzi konieczność prowadzenia w jakimkolwiek zakresie postępowania dowodowego". Skarga kasacyjna żądała uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie domagała się uchylenia kwestionowanego wyroku i oddalenia skargi. SKO w Zielonej Górze wnioskowało także o zwrot kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, skarga z dnia [..]r. na bezczynność Prezydenta Miasta Zielona Góra w podejmowaniu czynności egzekucyjnych mających na celu egzekucję obowiązku niepieniężnego określonego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [..]r. jest tożsama co do podmiotu i przedmiotu, a także zawiera taką samą argumentację jak wcześniejsza skarga w tym przedmiocie, która została oddalona ostatecznym postanowieniem SKO w Zielonej Górze z dnia [..]. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł L. Ś.. Domagał się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania. Wskazywał na odrębności w zakresie stanu faktycznego, w którym składane były kolejne skargi na bezczynność wierzyciela Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). Sąd I instancji nie naruszył bowiem wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 par. 1a k.p.a. oraz art. 7, 77 par. 1 k.p.a) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trafnie stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła "powaga rzeczy osądzonej" mająca uzasadniać przyjętą przez SKO w Zielonej Górze odmowę wszczęcia postępowania. Należy bowiem zauważyć, że podstawą prawną skargi L. Ś. na bezczynność wierzyciela był art. 6 par. 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018 r., poz. 1314). Przepis ten stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych skarga służy podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Jest to zatem specyficzny (szczególny) względem regulacji art. 37 k.p.a. środek prawny zapobiegania i zwalczania bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Środek ten przy tym, może być kilkakrotnie wnoszony przez uprawniony podmiot, jeżeli uzasadnione to będzie okolicznościami sprawy. Miarodajny w tym zakresie będzie zarówno fakt niewykonania egzekwowanego obowiązku, jak też wystąpienie zmiany stanu faktycznego sprawy w stosunku do stanu ocenianego i rozstrzyganego w wyniku rozpoznania wcześniejszej skargi na bezczynność wierzyciela. Mając powyższe na uwadze należy poddać ocenie stan sprawy rozstrzygniętej przez SKO w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [..]r., i odnieść go do okoliczności powstałych po tej dacie. Dostrzec należy zasadność i trafność akcentowanych w piśmie (skardze) L. Ś. z dnia [..]r. (k. 136) twierdzeń wskazujących na zmianę stanu faktycznego, względem stanu ocenianego przez Kolegium Odwoławcze w powołanym wyżej postanowieniu z [..]r. Skarżący powołał bowiem miarodajne dla oceny tej sprawy okoliczności i kwestie odnoszące się do bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, które miały miejsce w 2017 r., tj. już po wydaniu przez SKO wskazanego orzeczenia oddalającego pierwszą skargę na bezczynność. W takiej więc sytuacji, kolejna skarga na bezczynność wierzyciela winna zostać merytorycznie rozpoznana przez SKO w Zielonej Górze, co zasadnie stwierdził sąd I instancji. Odmowa bowiem wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawie, z powołaniem się na "powagę rzeczy osądzonej" – nie była trafna. Jeżeli bowiem nowa skarga na bezczynność wierzyciela odnosi się do innego okresu zarzucanej pasywności tego organu niż ten, co do którego organ wyższego stopnia już się wypowiedział we wcześniej wydanym ostatecznym postanowieniu (z dnia 24.06.2016 r.), to uznać trzeba, że taka skarga podlegać musi merytorycznej ocenie i rozpoznaniu, i brak jest podstaw w takim przypadku do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a par. 1 k.p.a. Zasadne było zatem uchylenie przez sąd I instancji obu kontrolowanych aktów wydanych przez SKO w Zielonej Górze. Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.