II SAB/Rz 63/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. Ż., H. S., J. M. i M. K. na bezczynność Rady Miejskiej [...] I. zobowiązuje Radę Miejską [...] w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi do podjęcia uchwały w przedmiocie ważności wyborów Sołtysa z dnia [...] marca 2007 r.; II. zasądza od Rady Miejskiej [...] na rzecz skarżących M. Ż., H. S., J. M. i M. K. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżących kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Wyrokiem z dnia 18 maja 2011r. sygn. akt II OSK 318/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 października 2010r. sygn. akt II SAB/Rz 23/10, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym ostatnim orzeczeniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. Ż. oraz grupy mieszkańców sołectwa [...] na bezczynność Rady Miejskiej [...] (zwanej dalej także Radą) w przedmiocie uchwały w sprawie ważności wyborów sołtysa. Wskazane wyroki zapadły w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia 2 marca 2010r. M. Ż. działając imieniem własnym i mieszkańców gminy [...] a to: H. S., J. M. oraz M. K. – powołując się na art. 23a ust. 1, art. 91 ust.1, art. 96 ust. 1, art. 101 ust. 1 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990r. nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008r. sygn. akt II OSK 945/08 – wezwał Radę Miasta i Gminy [...] do usunięcia naruszeń prawa poprzez podjęcie uchwały o uznaniu za nieważne wyborów sołtysa wsi [...] przeprowadzonych dnia 10 czerwca 2007r. oraz przez podjęcie uchwały o uznaniu za ważne wyborów, które odbyły się w dniu 25 marca 2007r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Miasta i Gminy [...] podjęła w dniu [...] kwietnia 2007r. uchwałę stwierdzającą nieważność wyborów z dnia 25 marca 2007r., której nieważność stwierdził z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2008r., wstrzymując jednocześnie jej wykonalność do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skargę Rady Miejskiej [...] na powyższe orzeczenie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2008r. W ocenie M. Ż., swoim postępowaniem Rada Gminy [...] naruszyła art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, § 2 i § 26 ust. 1 i ust. 19 Statutu Sołectwa [...]. Jednocześnie do dnia dzisiejszego nie wykonała, jego zdaniem, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008r., nie podejmując uchwał o nieważności wyborów z dnia 10 czerwca 2007r. i ważności wyborów z dnia 25 marca 2007r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej [...] podniósł, że M. Ż. domagał się już podjęcia uchwał, których dotyczy jego żądanie z dnia 2 marca 2010r., składając następnie skargę na bezczynność Rady Miasta i Gminy [...] w tym zakresie, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wyrokiem z dnia 17 listopada 2009r. sygn. akt II SAB/Rz 9/09. Przewodniczący podniósł, że w orzeczeniu tym Sąd uznał, iż wydanie wyroku stwierdzającego nieważność uchwały uznającej za nieważne wybory na sołtysa nie powoduje "powrotu" sprawy na tor postępowania wyborczego, a zatem nie wymaga podjęcia uchwały uznającej te same wybory za ważne. Skoro zaś brak jest regulacji, która nakazywałaby podjęcie żądanych przez M. Ż. uchwał, tym samym nie można zarzucić Radzie bezczynności w tym zakresie. Przewodniczący zwrócił uwagę, iż skoro przedmiot niniejszej sprawy podlegał już rozpatrzeniu przez Sąd (wyrok sygn. akt II SAB/Rz 9/09) zachodzi powaga rzeczy osądzonej, która uniemożliwia ponowne rozstrzyganie sprawy. Działając w imieniu własnym oraz następujących mieszkańców Sołectwa [...]: H. S., J. M. oraz M. K. M. Ż. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Rady Miasta i Gminy [...], wnosząc o nakazanie podjęcia uchwały stwierdzającej ważność wyborów, w których wybrany został sołtysem wsi [...] oraz wymierzenie Radzie grzywny w związku z niepodjęciem powyższego działania w terminie ustanowionym w k.p.a. W ocenie skarżącego, obowiązek podjęcia żądanej przez niego uchwały w sprawie ważności wyborów wynika z § 26 ust. 16, ust. 17 i ust. 18 Statutu Sołectwa [...] w zw. z § 11 ust. 2 statutu Miasta i Gminy [...] w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym a także art. 7 i art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej odrzucenie odnośnie do M. Ż. i J. M. oraz o oddalenie w odniesieniu do H. S. i M. K. Podniosła, iż M. Ż. był już stroną w poprzednim postępowaniu prowadzonym przed sądem administracyjnym, a zatem sprawa między tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej następnie jako P.p.s.a. Z kolei J. M. zameldowany jest na pobyt stały pod adresem: [...], co oznacza, iż nie posiadał on czynnego prawa wyborczego na terenie sołectwa [...]. W pozostałym zakresie organ podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie z dnia 2 marca 2010r. Wyrokiem z dnia 7 października 2010r. sygn. akt II SAB/Rz 23/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wskazaną skargę. Sąd nie podzielił argumentacji organu odnośnie do istnienia res iudicaty w stosunku do osoby, która już występowała ze skargą w takim samym zakresie. Zdaniem Sądu, specyfiką tego rodzaju spraw jest możliwość domagania się przez stronę podjęcia działań organu nawet w tej samej sprawie, o ile istnieje nadal stan bezczynności. Sąd uznał, iż jest związany stanowiskiem przedstawionym w wyroku z dnia 17 listopada 2009r. (sygn. akt II SAB/Rz 9/09) dotyczącym braku działań Rady w zakresie podnoszonym w skardze. Sąd podniósł, iż regulacje zawarte w § 26 ust. 16-18 statutu Sołectwa [...] dotyczą trybu postępowania wyborczego, zaś wskazany ust. 18 daje Radzie kompetencje do stwierdzenia ważności wyborów jedynie w przypadku rozstrzygania protestów wyborczych. Sąd podkreślił, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów nakładających na Radę obowiązek podjęcia uchwały uznającej za ważne wyborów, co do których sąd administracyjny orzekł o nieważności uchwały Rady unieważniającej te wybory. Oznacza to brak możliwości uznania, iż Rada pozostaje bezczynna w tym zakresie. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. Ż., H. S., M. K. oraz J. M. od wspomnianego wyroku z dnia 7 października 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd wyższej instancji podzielił zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny złożonej skargi w świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., który przewiduje kontrolę przez sąd działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższe obligowało więc do rozważenia, czy sprawa w której wniesiono skargę mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., czy też została ona wniesiona w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny sąd Administracyjny podniósł, że analizując powyższe winno się wziąć pod uwagę przepisy Statutu Sołectwa [...]. Równocześnie stwierdzając brak związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2009r. (sygn. akt. II SAB/Rz 9/09) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd odmienny od zaprezentowanego tam stanowiska, które powielone zostało z kolei w skarżonym wyroku. W ocenie NSA, jeśli statut jednostki samorządu terytorialnego nakłada na radę gminy (miasta) obowiązek rozstrzygnięcia protestów wyborczych i podjęcia uchwały w przedmiocie ważności wyborów sołtysa (stwierdzenia ich ważności bądź nieważności), to po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd administracyjny nieważności podjętej w tym przedmiocie uchwały rady gminy (miasta) konieczne jest podjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego kolejnej uchwały w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta na mocy art. 3 § 2 pkt.8 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądż innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność organu nie zachodzi, zdaniem Sądu res iudicata w stosunku do osoby, która już uprzednio występowała ze skargą w takim samym zakresie, specyfiką tego rodzaju spraw jest bowiem możliwość domagania się przez stronę podjęcia działań organu, nawet w tej samej sprawie, o ile organ nadal pozostaje w stanie bezczynności. Na wstępie należy wskazać, że badając przedmiotową sprawę Sąd był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 sygn. akt: II OSK 318/11. Sąd ten stwierdził, że nie będąc związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 pażdziernika 2010 r. II SAB/Rz 23/10 zbieżną ze stanowiskiem tegoż Sądu w wyroku z 17 listopada 2009 r. II SAB/Rz 9/09 , zaprezentował odmienny pogląd , a mianowicie - że jeśli statut jednostki samorządu terytorialnego nakłada na radę gminy ( miasta) obowiązek rozstrzygnięcia protestów wyborczych i podjęcia uchwały w przedmiocie ważności wyborów sołtysa ( stwierdzenia ważności bądż nieważności przeprowadzonych wyborów), to po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd administracyjny nieważności podjętej w tym przedmiocie uchwały rady gminy ( miasta) konieczne jest podjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego kolejnej uchwały w tym zakresie. W tym miejscu należy wskazać, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2007r [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa wsi [...] nastąpiło wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 lutego 2008 r. sygn. II SA/Rz 412/07, od którego skargę kasacyjną Rady Miejskiej [...] oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2008 roku sygn. II OSK 945/08. W wyroku z 22 lutego 2008 Sąd orzekł , że uchwała dotyka interesu prawnego M. Ż., bowiem pozbawia go funkcji, którą uzyskał w wyniku unieważnionych wyborów. Dotyka także interesu prawnego mieszkańców wsi, których imieniem skarga została wniesiona i którzy głosowali w tych wyborach na M. Ż., bowiem ogranicza ich uprawnienie, jako stałych mieszkańców sołectwa do zagwarantowanego art. 36 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r..o samorządzie gminnym( tj. z 12 pażdziernika 2001 r. Dz. U. Nr 142 poz.1592) wyboru sołtysa w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Przedmiotem rozważań Sądu było także to, czy owo ograniczenie uprawnień nastąpiło z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 5 ustawy o samorządzie gminnym. do określenia zasad i trybu wyboru organów sołectwa, Rada Miejska [...] uchwaliła statut dla sołectwa [...] uchwałą z [...] lutego 2007 r Nr [...], w którego rozdziale V określono zasady i tryb wyborów organów sołectwa, określając w § 26 związane z wyborami zadania Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Pkt. 14 tego przepisu ustala, że głosowanie odbywa się w lokalu komisji wyborczej w godzinach 8 – 14, a pkt.17 – że za wybranego sołtysa uważa się kandydata, który uzyskał największą liczbę ważnie oddanych głosów. Pkt 18 wprowadza instytucję protestów wyborczych, wskazując jako adresata Burmistrza Miasta i Gminy [...], a jako organ rozstrzygający o protestach i stwierdzający ważność wyborów wskazuje Radę Miejską. Analizując przepisy ustawy o samorządzie gminnym, Sąd w przytoczonym wyroku wyraził pogląd, że rada nie może unieważnić wyborów bez dowiedzenia, że złamane zostały przepisy określające przesłanki ważności wyborów, bowiem prowadziłoby to do naruszenia art. 35 ust.2 ustawy w części ,w jakim powierza on wybór sołtysa mieszkańcom gminy. Sąd nie miał wątpliwości co do samej możliwości unieważnienia wyborów sołtysa, podkreślił jednak, że ocena zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności z obowiązującymi standardami wskazuje, że narusza ona prawo, bowiem Rada przed podjęciem uchwały o unieważnieniu wyborów nie podjęła próby weryfikacji złożonego protestu części mieszkańców. Rada, poza wskazaniem w podstawie prawnej uchwały art. 36 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym i § 26 pkt.18 statutu, nie podała przesłanek, które przesądziły o unieważnieniu wyborów, tym samym nie informując wyborców, które przepisy prawa zostały złamane. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała o stwierdzeniu nieważności wyborów nie wskazuje na złamanie żadnej z zasad prawa wyborczego. Z akt sprawy wynika, że zakwestionowano zachowanie skarżącego ( kandydata na sołtysa) , m.in. polegające na agitacji przedwyborczej i wprowadzenie w błąd mieszkańców co do godzin zakończenia głosowania. Sąd zwrócił uwagę, że ta ostatnia okoliczność mogłaby być rozważana jako podstawa unieważnienia wyborów, gdyby udowodniono, że protestujący z tego powodu nie uczestniczyli w wyborach. Rada jednak nie wykazała, by ktokolwiek zgłosił się do Komisji wyborczej po godzinach głosowania, zatem podjęcie uchwały unieważniającej wybory, bez wskazania konkretnych naruszeń zasad lub trybu wyborczego czyni uchwałę arbitralną i podjętą z naruszeniem przepisów konstytucji, art. 36 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym i § 26 ust.17 Statutu Sołectwa. Sąd dodał też, że w części zarządzenia ponownych wyborów uchwała narusza przepis § 26 ust.1 i 19 statutu, bowiem takie zarządzenie leży w kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy. Tak więc sąd w przytoczonym wyroku analizując okoliczności zapadnięcia uchwały o nieważności wyborów wykazał naruszenie prawa przez Radę Miejską [...]. W wyroku II OSK 318/11 - , jak wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził konieczność podjęcia kolejnej uchwały w przedmiocie ważności wyborów sołtysa, po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd administracyjny nieważności podjętej w tym zakresie uchwały. Wskazany na wstępie przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że ocena prawna o jakiej mowa w tym przepisie dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej , zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Mają one wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, określają sposób postępowania w przyszłości i mają na celu uniknięcia wcześniej popełnionych błędów i wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać postępowanie. Związanie sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu i wyrażenia tego w treści nowego wyroku. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy , Sąd , za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdza, że w sytuacji stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały stwierdzającej nieważność wyborów sołtysa, jako podjętej z naruszeniem prawa, konieczne jest podjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego kolejnej uchwały w tym zakresie. Tak więc , stosując się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w wyroku z dnia 18 maja 2011 r. II OSK 318/11, Sąd na podstawie przepisu art. 149 P.p.s.a. zobowiązał Radę Miejską [...] do podjęcia uchwały w przedmiocie ważności wyborów Sołtysa z 25 marca 2007 roku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 P.p.s.a.