II OSK 1616/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. i D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 828/21 w sprawie ze skargi J.B. i D.B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr ZOA-VII.7721.21.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 marca 2022 r., II SA/Lu 828/21 oddalił skargę J.B .i D.B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 27 sierpnia 2021 r., nr ZOA-VII.7721.21.2021, którą wskazany organ, w wyniku rozpatrzenia odwołania J.B. i D.B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 10 maja 2021 r., znak NB.7355/1/13 nakazującą odwołującym na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynku magazynowego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym lit. L o wymiarach 16,6 m x 7,0 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina [...]. J.B. i D.B. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia: 1) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez podjęcie przez organ I instancji zawieszonego postępowania i wydanie decyzji, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej) przez sąd administracyjny; 2) art. 49c ust. 2 p.b. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że za dzień rozstrzygnięcia wniosku wskazany w tym przepisie rozumie się dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, a nie rozstrzygnięcie skargi przez właściwe sądy administracyjne. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 27 sierpnia 2021 r. LWINB utrzymał w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego w latach 2012-2014, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, budynku magazynowego. O zastosowaniu w sprawie nakazu rozbiórki opartego o normę art. 48 ust. 1 p.b. przemawiać miało stwierdzenie, że wszczęte postępowanie legalizacyjne, w którym PINB wydał postanowienie z 22 października 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b., nie mogło doprowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b., ponieważ skarżący nie uiścili w terminie opłaty legalizacyjnej. Została ona ustalona w wysokości 250000,00 zł przez PINB postanowieniem z 2 maja 2016 r., znak NB.7355/1/13, utrzymanym w mocy postanowieniem LWINB z 18 lipca 2016 r., nr ZOA-V.7721.28.11.2013 (k. 21 akt adm.). Ocena prawna Sądu I instancji odwołująca się do powyższych ustaleń i na ich podstawie uznająca zaskarżoną decyzję za niewadliwą nie uchybia wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 49c ust. 2 p.b., ponieważ w kontrolowanej sprawie w sposób w pełni poprawny Sąd I instancji rozważył relację, jaka zachodzi pomiędzy faktem zainicjowania przez skarżących kontroli sądowej aktów odmawiających przyznania skarżącym pomocy (ulgi) w spłacie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej a dopuszczalnością podjęcia przez organy nadzoru budowlanego zawieszonego postępowania legalizacyjnego i zakończenia go decyzją merytoryczną. Nie stanowi w sprawie przedmiotu sporu, że po informacji Wojewody Lubelskiego o złożeniu przez inwestorów wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej PINB, kierując się dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 49c ust. 2 p.b., postanowieniem z 1 sierpnia 2016 r. zawiesił postępowanie legalizacyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę Lubelskiego ww. wniosku, a następnie wskazane postępowanie podjął (postanowienie z 18 marca 2021 r., k. 417 akt adm.), wobec ustąpienia przyczyn uzasadniających spoczywanie czynności mających na celu legalizację samowolnie zrealizowanego budynku magazynowego. Skutek powyższy został powiązany przez organ ze wskazaniem przez Wojewodę Lubelskiego w piśmie z 16 marca 2021 r., nr FC-II.3151.1.21.2016/2021, że ustalona postanowieniem LWINB opłata legalizacyjna nie została uiszczona, a przy tym wydana przez Wojewodę Lubelskiego decyzja z 5 marca 2018 r., nr FC-II.3151.1.21.2016/2018 odmawiająca na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), dalej: o.p., w związku z art. 49c ust. 1 p.b. umorzenia na wniosek skarżących kwoty wynikającej z tytułu zapłaty tejże opłaty legalizacyjnej została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów z 2 sierpnia 2018 r., nr PR4.8011.34.2018.GOX. Równocześnie Wojewoda Lubelski decyzją z 27 czerwca 2019 r., nr FC-II.3151.1.60.2018/2019 odmówił rozłożenia na raty ww. opłaty legalizacyjnej. Ta decyzja w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów z 23 września 2019 r., nr PR4.8011.62.2019.GOX. Przedstawiony stan sprawy nakazywał LWINB przyjąć, że zagadnienie związane z istnieniem przesłanek umożliwiających zwolnienie skarżących z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w ustalonej wysokości, co jest warunkiem legalizacji samowolnej budowy (art. 49 ust. 3 p.b.), zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną właściwego organu, przez co kwestia ta nie może dalej rzutować na bieg postępowania. Akceptacja przez Sąd I instancji tego stanowiska pozostaje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni trafna, właściwie uwzględnia ona bowiem znaczenie procesowe, jakie powinno być przypisane załatwieniu sprawy administracyjnej przez organ decyzją ostateczną, czemu należy przypisać walor prejudykatu. Zastrzec jednocześnie trzeba, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej wyłącznie kwestii związanej z umorzeniem opłaty legalizacyjnej może być przypisywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie cecha zagadnienia pozostającego rzeczywistym problemem prawnym. Jeżeli bowiem argumentacja skargi kasacyjnej zasadza się na akcentowaniu, że nakaz rozbiórki może być wydany dopiero po przesądzeniu przez sąd administracyjny legalności działania związanego z zastosowaniem w sprawie art. 67a § 1 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 p.b., to niezrozumiałe jest odnoszenie tego wniosku zarówno do sprawy umorzenia opłaty legalizacyjnej, jak i rozłożenia jej na raty, jeżeli w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, iż skarga skarżących na decyzję Ministra Finansów z 23 września 2019 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 23 września 2020 r., VII SA/Wa 2756/19, co oznacza, że stan postulowany przez stronę w odniesieniu do zgłoszonego żądania rozłożenia spornej opłaty na raty zaistniał jeszcze przed datą podjęcia postępowania legalizacyjnego na mocy postanowienia PINB z 18 marca 2021 r. Przepis art. 49c ust. 2 p.b. posługuje się sformułowaniem odnoszonym do dnia "rozstrzygnięcia wniosku", co na gruncie językowego znaczenia tego wyrażenia nakazuje przyjąć, że ustawodawca odwołał się w tym przypadku do momentu, w którym wniosek inwestora określony w art. 67a § 1 o.p. zostanie rozpatrzony w przewidzianej przepisami procedurze i zostanie ona zakończona w sposób ostateczny. Wyrażenie "rozstrzygnąć" w języku polskim powszechnym oznacza "rozważyć coś, podjąć ostateczną decyzję, zdecydować" (Wielki Słownik Języka Polskiego PWN, t. 4, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 203). To znaczenie pozostaje spójne z wnioskami wynikającymi z dyrektyw systemowych. Z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, które rozstrzygają sprawę co do jej istoty (w całości lub w części). Równocześnie art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W świetle treści art. 49c ust. 2 p.b. za przesłankę rozstrzygnięcia sprawy legalizacji samowoli budowlanej należy uznać wyłącznie wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, w której rozpatrzeniu podlega wniosek inwestora o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Granice czasowe obligatoryjnego zawieszenia z mocy ustawy postępowania wywołanego wnioskiem, o którym mowa w art. 67a § 1 o.p., zostały ściśle w ww. przepisie p.b. przez ustawodawcę sprecyzowane, przez co nie zachodzi możliwość ich modyfikacji (poszerzenia) poprzez nadanie pojęciu "rozstrzygnięcia wniosku" innego znaczenia, niż to, które wynika z jego rozumienia jako formy zrealizowania przez organ przyznanej mu kompetencji do decyzyjnego załatwienia sprawy umorzenia opłaty legalizacyjnej, poddawanego ocenie na płaszczyźnie czasu, w którym działanie to miało miejsce. Doniosłości procesowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmówić należy zainicjowaniu przez skarżącego postępowania sądowoadministracyjnego w następstwie wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia ww. opłaty. W sytuacji, gdy sąd nie decyduje o potrzebie zastosowania w zawisłej sprawie ochrony tymczasowej skutkującej wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu (art. 61 § 3 p.p.s.a.), jedynie wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na jej niezgodność z prawem może być traktowane jako zdarzenie wywierające wpływ na sytuację prawną skarżącego jako sprawcy samowoli budowlanej, a zarazem wnioskującego o objęcie ulgą w spłacie opłaty, którą ma na uwadze art. 49c ust. 2 p.b. Samo poddanie decyzji odmawiającej umorzenia opłaty legalizacyjnej kontroli sądowej nie nadaje wynikowi tejże kontroli charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co istotnie różnicuje sytuację zaskarżenia tego rodzaju decyzji od przeprowadzania przez sąd kontroli zgodności z prawem postanowienia w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, będącego aktem wydawanym w granicach sprawy legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 ust. 1 p.b.), co w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawane jest za podstawę do zawieszenia postępowania, uniemożliwiającego jego zakończenie decyzją nakazującą rozbiórkę (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1494/16; postanowienie NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 1016/16; wyrok NSA z 5 grudnia 2007 r., II OSK 1624/06). Na gruncie prawa administracyjnego nie podlega wątpliwości zasada związania ostatecznym aktem administracyjnym i skutkami prawnymi przez niego wywoływanymi (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 78 i n.). To decyzja ostateczna dokonuje konkretyzacji uprawnień i obowiązków strony postępowania bądź z urzędu, bądź w postępowaniu wszczętym na wniosek po rozstrzygnięciu wniosku strony, wobec czego skutek polegający na sformułowaniu nią normy indywidualnej i uznawania jej za obowiązującą powinien zostać odróżniony od działania mającego na celu następczą weryfikację jej zgodności z prawem, gdy jej adresat w związku z wątpliwościami odnośnie do jej prawidłowości decyduje się w oparciu o przepisy p.p.s.a. wystąpić na drogę postępowania sądowego. Powinność stosowania się do jej dyspozycji, w tym wymóg uwzględnienia jej mocy wiążącej, gdy przepisy z konkretyzacją normy prawa materialnego wiążą obowiązek zastosowania innej normy prawa materialnego, jak to ma miejsce przy regulacji wyznaczonej przez przepisy art. 67a § 1 pkt 3 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 i art. 49c ust. 2 p.b., stoi stąd na przeszkodzie, by mógł zostać podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej wskazujący, że posłużenie się przez organy nadzoru budowlanego nakazem rozbiórki uzależnione być powinno w kontrolowanej sprawie od prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny, iż decyzja Ministra Finansów z 2 sierpnia 2018 r. odpowiada prawu, a także, by nadany mógł zostać tejże okoliczności, jak przyjmują skarżący, charakter zagadnienia wstępnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że wskazane przez skarżących orzeczenie sądowe zostało wydane. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest z urzędu wiadome, że wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., III FSK 1574/21 została oddalona skarga kasacyjna skarżących od wyroku z 29 maja 2019 r., VII SA/Wa 2128/18, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną przez skarżących skargę na decyzję Ministra Finansów z 2 sierpnia 2018 r. z uwagi na brak podstaw do zakwestionowania stanowiska wskazującego niezaistnienie warunków uzasadniających umorzenie ustalonej stronie opłaty legalizacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.