II OSK 1632/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 231/09 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 231/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Kujawsko - Pomorskiego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Miejskim Wodociągom i Kanalizacji w Bydgoszczy pozwolenia na budowę przewodu kanalizacji sanitarnej, grawitacyjnej wraz z odcinkami łączącymi przyłącza z kanałem głównym w ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...] w dzielnicy G. w B. (działka nr ew. [...] obręb [...], działka nr ew. [...-...] obręb [...], działka nr ew. [...] obręb [...]). W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na tę decyzję. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja narusza jej prawo własności. Jest niezgodna z przepisami prawa administracyjnego, ponieważ została ona pominięta jako strona w sprawie, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. Wskazała ponadto, że w pierwszym rzędzie winno zakończyć się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a dopiero potem powinno być prowadzone postępowanie o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 marca 2009 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że dopiero z chwilą rozstrzygnięcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości osoba ubiegająca się o jej zwrot legitymowałaby się interesem prawnym, uzasadniającym jej udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę na takiej nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż W. B. składała wielokrotnie wnioski o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (w r. 1992, 1995, 1999 i 2000) i do chwili obecnej nieruchomości te nie zostały wnioskodawczyni zwrócone. Podniósł też, że art. 28 k.p.a. jednoznacznie określa krąg podmiotów, które mogą występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony poprzez istnienie normy prawnej, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Stroną postępowania w sprawach pozwolenia na budowę może być, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem w chwili wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy, skarżącej nie przysługiwało prawo rzeczowe ani obligacyjne w stosunku do nieruchomości objętych inwestycją lub znajdujących się na obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym w ocenie Wojewody nie przysługiwał jej przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem oddalając skargę wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przewodu kanalizacji sanitarnej będzie nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydanej decyzji. Podkreślono przy tym jednak, iż przepisy prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. po ich nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Wg art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki, a do organów administracji architektoniczno - budowlanej, należy określenie tego obszaru i stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę strony muszą wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Sąd wskazał, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., co oznacza, że ten ostatni nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy sąsiednich nieruchomości nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli obiekt nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości bądź uciążliwości dla tych terenów. Przymiotu strony postępowania nie będzie miała osoba, która nie ma tytułu prawnego do terenu objętego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgłoszenie roszczeń o zwrot nieruchomości jest interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu prawa. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, iż skarżąca nie ma interesu prawnego, a zatem że nie może być stroną postępowania odwoławczego. Nie ma bowiem żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja i nie wykazała, aby obszar oddziaływania planowanej inwestycji naruszał jej prawa. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania. Według art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) określa podmioty, którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot stron. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W.B., reprezentowana przez pełnomocnika. Oparła ją na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2 i 3 oraz art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającą na uznaniu, iż wobec braku interesu prawnego, odwołującej się W.B. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędem jest dokonywanie oceny istnienia interesu prawnego tylko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z całkowitym oderwaniem od toczącego się postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Oba postępowania dotyczą bowiem tych samych nieruchomości, a fakt wykonywania określonych prac budowlanych na tych nieruchomościach nie pozostaje bez wpływu na treść decyzji o zwrocie nieruchomości. W toku trwającego ponad 10 lat postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, organy administracji publicznej zadecydowały zaś, że koniecznym będzie zwrot przynajmniej części z działek objętych wnioskiem W. B.. Prowadzenie prac budowlanych należy więc traktować bądź jako próbę pospiesznego zrealizowania celu wywłaszczenia bądź też innego celu publicznego i tym samym jako próbę wpłynięcia na treść ostatecznej decyzji w sprawie. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę na terenie przedmiotowych nieruchomości może mieć znaczący wpływ na treść decyzji, jaka wydana zostanie w przedmiocie zwrotu tychże nieruchomości. W myśl postanowień artykułu 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Tym samym normą materialnoprawną, która stanowi podstawę do sformułowania praw i obowiązków W. B. jest art. 28 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 2 i 3 oraz art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Krakowie z dnia 6 maja 1994 r., SA/Kr 1740/93). Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku WSA w Bydgoszczy prowadzić musi do przyzwolenia na dokonywanie najdalej idących zmian w stanie nieruchomości już w toku trwania postępowania w sprawie jej zwrotu, przy czym wywłaszczony podmiot pozbawiony jest praw przysługujących stronom postępowania. W ocenie strony skarżącej podzielić należy pogląd zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 58/06, LEX nr 230641), w którym wskazano, że byli właściciele ubiegający się o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości. Wniesiono na tej podstawie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej formułuje wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, koncentrując się na podniesieniu argumentu błędnej wykładni wskazanych przepisów prawnych. Należy w związku z powyższym, już na wstępie kontroli kasacyjnej podnieść, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni jego przepisu, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także, potencjalnie, może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji skarżącego kasacyjnie, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni. Argumentacja niniejszej skargi kasacyjnej, odwołująca się do błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie spełnia powyższych wymogów. Autor skargi kasacyjnej bowiem nie wskazuje, jak w jego ocenie powinna wyglądać wykładnia prawidłowa tych przepisów, czyli przede wszystkim, jaka norma powinna być z nich zrekonstruowana. Określa natomiast ogólnie na czym polega błędna wykładnia w podstawach zarzutu, ale nie rozwija tego argumentacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W istocie zatem nie wykazuje także, na czym polegają nieprawidłowości przy wykładni, której dokonał Sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku i którą wskazał w jego uzasadnieniu, co powoduje, że już z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być skuteczne. Formułuje ponadto zarzut w sposób, który nie wskazuje na to, czy Autor skargi kasacyjnej domaga się uznania przymiotu strony z powodu przyjęcia, iż skarżąca kasacyjnie posiada interes prawny czy też, że przymiot strony jej przysługuje mimo, że tego interesu nie posiada. W opisie zarzutu pojawia się bowiem sformułowanie, iż błędna wykładnia polega na uznaniu, "iż wobec braku interesu prawnego odwołującej się (...) nie przysługuje przymiot strony..." (s. 2 skargi kasacyjnej). Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje w ogóle do treści obu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, koncentrując się na wskazywaniu, że skarżący kasacyjnie jest stroną postępowania administracyjnego, przedmiotem którego jest udzielenie Miejskim Wodociągom i Kanalizacji pozwolenia na budowę przewodu kanalizacji sanitarnej, z powodu jej uczestniczenia w toczącym się od ponad 10 lat postępowaniu o zwrot nieruchomości, na których m.in. ten przewód sanitarny ma być budowany. Argumentacja ta nie jest trafna. Przywołane w uzasadnieniu skargi orzeczenia są albo nieaktualne merytorycznie albo niemiarodajne dla kontrolowanego postępowania administracyjnego z powodu innego jego przedmiotu (podział nieruchomości). W tym kontekście strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby na gruncie wykładni wskazanych w ramach zarzutu przepisów można przyjąć, że przysługuje jej status strony postępowania odwoławczego, w wyniku czego można byłoby uznać, że kontrola Sądu I instancji nie jest kontrolą prawidłową. W ocenie Składu Orzekającego Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności decyzji i postępowania administracyjnego poprawnie. Prawidłowo wskazał na odrębności pomiędzy kategoriami interesu prawnego i interesu faktycznego, odwołując się do ograniczonego kręgu podmiotów wskazanych przez art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i wiążąc brak interesu prawnego skarżącej z brakiem tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji Sąd I instancji trafnie przyjął, iż umorzenie postępowania odwoławczego na gruncie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. było zasadne. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie wskazanej argumentacji oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.