II OSK 1635/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1284/18 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 11 stycznia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1284/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 12 ust. 2 i 7 w zw. z art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie i uznanie za prawidłowe dokonanie oceny technicznej nowego materiału dowodowego (ekspertyzy technicznej) zawierającego nowe okoliczności sprawy nieznane wcześniej, a dokonanie tejże oceny przez osoby nieuprawnione w świetle prawa; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w tym niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności przejawiające się błędnym ustaleniem stron postępowania administracyjnego, w tym pominięciu jako strony J. B. będącego współwłaścicielem obiektu, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki; b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 199 k.c.c poprzez ich niezastosowanie przy określaniu adresata decyzji. W aktach sprawy nie ma informacji dlaczego akurat M. B.jest adresatem decyzji, w sytuacji, gdy obiekt stanowi współwłasność kilku osób. W postępowaniu całkowicie pomięto współwłaściciela obiektu J. B., nie podając podstawy prawnej dlaczego został pominięty jako strona; c/ art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. [lub ewentualnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.] w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo istnienia podstaw do zawieszenia postępowania i wstrzymania procedowania przez organ administracji z udziałem osób zmarłych, a celem podjęcia działań zmierzających do ustalenia właściwego kręgu stron (spadkobierców osób zmarłych). Decyzję wydano w postępowaniu z udziałem osób zmarłych E. F. i R. F. i pozostawiono w obrocie prawnym. Organ wydając zaskarżoną decyzję, jak i sąd orzekający posiadały akty zgonu ww. osób. Decyzja była w związku z tym obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywołała skutków prawnych jako rażąco naruszająca prawo, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powielił błędy organu administracji, co skutkuje nieważnością postępowania i wadliwością wydanego wyroku; d/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego; e/ finalnie naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. poprzez procedowanie z udziałem osób zmarłych (nieposiadających zdolności sądowej) oraz zaniechanie należytego ustalenia stron postępowania i pozbawienie ich możności obrony swych praw. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, szczegółowo uzasadnione przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź, ewentualnie, o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w oparciu o art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej i nakazu rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce 581 w Parczewie. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący złożył oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 1. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji, tj. zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ew. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia ww. przepisów nie są zasadne. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi m.in. wówczas, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zgodnie zaś z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi także wówczas, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w nieustaleniu spadkobierców zmarłych stron postępowania administracyjnego E. F. i R. F.i wobec niego niezasadnym niewłączeniu ich do kręgu stron postępowania sądowego. W związku z tym wskazać należy, że krąg stron postępowania sądowego ustala się zgodnie z art. 32 i 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Niewątpliwie E.F. i R.F. nie mogli być uznani za stronę postępowania przed Sądem I instancji w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Jeśli chodzi o ich potencjalny status jako uczestników tego postępowania, o którym stanowią przepisy art. 33 p.p.s.a., to wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika, że E.F. zmarła w roku 2012, zaś R.F.w roku 2013. Nie brali oni zatem udziału w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym wznowieniowym, gdyż zmarli wiele lat przed jego wszczęciem (co nastąpiło w lutym 2018r.). Nie byli zatem uczestnikami postępowania sądowego z mocy prawa na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a., ani tym bardziej na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji, skoro osoby wskazane przez skarżącego za stronę postępowania sądowego uznane być nie mogły, Sąd I instancji w odniesieniu do nich nie mógł zastosować art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nakazującemu mu z urzędu zawiesić postępowanie w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela. Nie doszło więc do zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. 2. Ponadto, zdaniem strony, Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o stwierdzenie, że w kontrolowanym przez ten Sąd postępowaniu administracyjnym, prowadzonym – przypomnijmy - w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - doszło do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron tego postępowania i skierowano decyzję do osób zmarłych w związku z czym postępowanie to było nieważne (podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uczynienie podstawą wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi odrębną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, bądź np. decyzja wydana w stosunku do osoby zmarłej przyznająca bądź potwierdzająca lub nakładająca na nią obowiązki. Sankcja nieważności nie jest stosowana natomiast w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału podmiot posiadającego prawa strony w postępowaniu. Zważywszy, że adresatami zaskarżonej decyzji nie były ww. osoby zmarłe, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało to wyraźnie wskazane. Sąd I instancji podkreślił, że wyłącznym adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji z 16 kwietnia 2018 r. jest skarżący M. B.. 3. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzi, że skarżący nie rozumie zasad rządzących postępowaniem prowadzonym w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, ustanowionych w przepisach art. 145 – 153 k.p.a. W ramach podstawy kasacyjnej oznaczonej "II a", obejmującej zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego, skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem Sądowi I instancji niezauważenie różnorodnych wad postępowania zwykłego (tj. zakończonego wydaniem decyzji WINB z Lublina z [...] sierpnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2014 r. nakładającej na M. B. obowiązek rozbiórki części budynku gospodarczego), w sytuacji, gdy ponownemu dokonaniu oceny o istocie sprawy rozbiórkowej na przeszkodzie stało stwierdzenie niewystąpienia podstawy wznowienia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2018 r. została wydana w trybie wznowienia postępowania, który służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wymienionych, m.in. w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania i dopiero pozytywny wynik tych czynności umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wydaje wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. W rozpoznawanej sprawie organ nie przystąpił do rozstrzygania o istocie sprawy właśnie dlatego, że stwierdził niezaistnienie wskazanej przez skarżącego przyczyny wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wobec tego zastosował art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej. Zarzuty podstawy kasacyjnej oznaczonej "II a" okazały się z tego względu chybione. 4. Istota sporu sprawdza się zatem w tej sprawie do kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc tego, czy organy i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że przyczyna wznowienia powołana przez wnioskodawcę faktycznie nie wystąpiła. W tym zakresie skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (błędnie oznaczony w podstawach kasacyjnych jako nieistniejący art. 145 § 5 k.p.a.) w zw. z art. 12 ust. 2 i 7 w zw. z art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć zatem należy, że odmowa potwierdzenia zaistnienia wskazanej przez skarżącego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania ("W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.") uzasadniona została w tej sprawie przez GINB stwierdzeniem, że analiza przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy technicznej z 14 czerwca 2017 r., dotyczącej rozbiórki części obiektu budowlanego będącego przedmiotem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, nie ujawniła istnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Organ ocenił, że opisany w ekspertyzie stan techniczny obiektu był znany organom orzekającym o rozbiórce, a negatywna ocena eksperta co do konsekwencji dokonania rozbiórki nie może być uznana za nową okoliczność w sprawie. Odnosząc się tych okoliczności sprawy wskazać trzeba, że cechę istotności nowych dowodów lub okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy odnosić do oceny ich znaczenia dla sprawy. Uwzględniając zakres przedmiotowy podstawy faktycznej decyzji administracyjnej, przyjąć należy, że istotnością cechować się mogą tylko fakty prawotwórcze, a więc okoliczności, które ze względu na treść stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego, mogły mieć wpływ na wynik sprawy, mogąc doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej wykładni prawa (M. Pułło, Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004/8, s. 52). Zdaniem W. Chróścielewskiego, ustawodawca miał tu w istocie na myśli nowe fakty (W. Chróścielewski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2019, s. 800). W tej podstawie wznowienia nie mieści się sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi ani też związek z przepisami prawa lub wykładnią tych przepisów (wyrok NSA z 12 lipca 2018, sygn. II FSK 1082/18). Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Stąd nowa ekspertyza może uzasadniać wznowienie postępowania, jeżeli wynikają z niej nowe fakty (wyrok WSA we Wrocławiu z 8.04.2009 r., IV SA/Wr 63/09). Podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku stanowiło potwierdzenie przez Sąd I instancji wniosku organu, że ekspertyza techniczna nie przedstawia nowych, nieznanych faktów, dotyczących np. wykonania, konstrukcji budynku, lecz opinię osoby sporządzającej ekspertyzę co do możliwości wykonania rozbiórki. Odnosi się jedynie do skutków, jakie niesie za sobą wykonanie decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania ("planowana rozbiórka stwarza realne zagrożenie dla pozostałych obiektów budowlanych" i "rozbiórka wiaty nad piwnicą doprowadzi do katastrofy budowlanej"). Polemizując z powyższym stanowiskiem organu, zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, skarżący podważa kwalifikacje organu w zakresie dokonania tego rodzaju oceny przedstawionego dowodu. Skarżący podnosi, że z art. 12 ust. 2 i 7 w zw. z art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika uprawnienie organów nadzoru budowlanego do dokonywania fachowej oceny zjawisk technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela. Przepis art. 12 Prawa budowlanego regulujący instytucję tzw. samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ma charakter regulacyjny i nie wyłącza fachowej oceny zjawisk technicznych przez organy nadzoru budowlanego. O tym, że wbrew zapatrywaniu kasatora, organy nadzoru budowlanego są władne samodzielnie oceniać techniczno – budowlane aspekty realizacji inwestycji budowlanych świadczy przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W jego świetle, możliwość nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na uczestników procesu budowlanego obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz aktualizuje się w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wskazuje to na posiłkowy charakter tych dokumentów przy wykonywaniu przez organy nadzoru budowlanego zadań określonych przepisami prawa budowlanego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślić także trzeba, że nie ma tu jakiejkolwiek konkurencyjności opinii eksperta wobec opinii organu odnośnie do wniosków dotyczących możliwości bezpiecznego przeprowadzenia rozbiórki. Ocena GINBu odnosząca się do ekspertyzy nie jest oceną zespołu określonych zjawisk technicznych co do meritum, lecz oceną porównawczą sprawdzającą się do prostego zbadania, czy ekspertyza dotyczy obiektu w jego kształcie tożsamym (rodzaj, konstrukcja, użyte materiały) z tym, który podlegał ocenie w postępowaniu zwykłym. Z wyłożonych względów, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie znajduje więc w realiach rozpatrywanej sprawy uzasadnienia. 5. Prawidłowo ponadto Sąd I instancji wskazał, że potencjalne pominięcie J. B. jako strony postępowania stanowi odrębną przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), na którą powoływać może się wyłącznie podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Stanowisko to jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zarzuty kasacyjne odnośnie do tej kwestii, zbiorczo ujęte w punkcie II b jej podstaw kasacyjnych nie stanowią usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej. Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.