VII SA/Wa 1284/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania Pana M B od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...],- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], po wznowieniu postępowania administracyjnego na wniosek Pana M B w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmówił uchylenia ww. własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z powyższym rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego nie zgodził się Pan M B, reprezentowany przez Pana T B, wnosząc w ustawowym terminie odwołanie. Rozpoznając to odwołanie organ II instancji przypomniał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], PINB w [...] nakazał Panu M B, właścicielowi obiektu budowlanego, rozbiórkę części naziemnej budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych rzutu poziomego 4,90 x 5,85 m, na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] , wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, poprzez rozbiórkę przekrycia dachowego nad ww. obiektem i rozbiórkę drewnianych ścian konstrukcji słupowo-ryglowej wraz z obiciem. [...] WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 937/14, oddalił skargę Pana M B na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2521/15, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lipca 2017 r., Pan M B wystąpił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. [...] WINB, w związku z przesłanką zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. własną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. [...] WINB odmówił uchylenia ww. własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2014 r. Następnie przypomniano, że we wniosku o wznowienie postępowania wskazano jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wznowienia muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą zatem stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Ponadto okoliczności te mają istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie być znane organowi, który wydał decyzję. Gdyby bowiem okoliczności były znane organowi, to wznowienie postępowania jest wadliwe, a decyzja wydana w jego wyniku nieważna (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 156/16). Pan M B pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 k.p.a. Jako nowy dowód w sprawie wskazał Ekspertyzę techniczną, dotyczącą rozbiórki części obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...], z określeniem wpływu na pozostałą część budynku i budynków sąsiednich. Ww. ekspertyza nie istniała wprawdzie w dniu wydania przez [...] WINB decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., jednakże wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania rozstrzygnięcia i mogła uzasadniać wznowienie postępowania. Ponadto Skarżący wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017 r. zapoznał się z ww. ekspertyzą, zatem termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany. Dlatego postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...],[...]WINB zasadnie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. własną ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania Skarżący wskazał, że z treści dołączonej do pisma Ekspertyzy technicznej wynika, że wykonanie nałożonego decyzją PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. obowiązku rozbiórki doprowadziłoby do katastrofy budowlanej oraz zagrażałoby życiu i zdrowiu ludzkiemu. Organ wskazał jednak, że ww. Ekspertyza techniczna nie zawiera jakichkolwiek sformułowań, które wskazywałyby na to, że w chwili wydania przez organ powiatowy decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. wystąpiły przesłanki wskazujące na niewykonalność nałożonego na Skarżącego obowiązku rozbiórki. Dokument odnosi się jedynie do skutków, jakie niesie za sobą wykonanie decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania ("planowana rozbiórka stwarza realne zagrożenie dla pozostałych obiektów budowlanych" i "rozbiórka wiaty nad piwnicą doprowadzi do katastrofy budowlanej"). Mając na uwadze powyższe organ stwierdził że, przedłożona ekspertyza techniczna nie może zostać uznana za dowód, na podstawie którego można ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Nie jest to nowa okoliczność, która istniała w chwili wydawania decyzji o rozbiórce, a aktualnie została ujawniona, lecz okoliczność, której zaistnienie miało miejsce po wydaniu decyzji o rozbiórce. Ekspertyza nie przedstawiła nowych, nieznanych faktów, dotyczących np. wykonania, konstrukcji budynku, lecz opinię osoby sporządzającej ekspertyzę, dotyczącą braku możliwości wykonania rozbiórki. W ocenie organu zasadne jest uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dlatego [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] słusznie odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzje PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]. W odniesieniu do zarzutu braku skierowania decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r. do Pana T B, pełnomocnika Pana M B, wskazano, że zakres pełnomocnictwa udzielonego Panu T B przez Pana M B dotyczył "reprezentowania mnie w postępowaniu wznowienia sprawy zakończonej decyzja ostateczną znak: [...] przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego". W aktach sprawy nie odnaleziono pełnomocnictwa, na mocy którego Pan T B mógłby reprezentować Skarżącego również przed organem wojewódzkim. Ustosunkowując się do zarzutów i wniosków Skarżącego wskazano, że istotą kontroli zaskarżonej decyzji w trybie wznowieniowym jest - w przypadku wszczęcia takiego postępowania na wniosek strony - badanie zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w podaniu o wznowienie. Organ prowadząc postępowanie na wniosek stron związany jest bowiem przesłankami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych przesłanek. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (por. Komentarz do art. 147 kpa, LEX 2010, G. Łaszczyca, Cz. Matysz, A. Matan; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008r., I SA/Wa 864/08, LEX nr 454075). Przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia było zbadanie zaskarżonej decyzji wyłącznie pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazanej przez Skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Dlatego też podnoszone przez Skarżącego nowe przesłanki i zarzuty nie mogą zostać uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzono, że pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Skargę na tę decyzję złożył M B. W skardze podniesiono, że w postępowaniu wznowieniowym pominięto stronę J B - współwłaściciela działki i obiektu wobec, którego orzeczono nakaz rozbiórki oraz skierowano decyzję do osób zamarłych E F i R F. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wznawiając postępowanie stosownie do art. 10 § 1 KPA, organ administracji publicznej obowiązany był zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast w myśl przepisu art. 61 § 4 KPA, stanowiącego formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym art. 10 KPA - o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W aktach sprawy znajduje się skrócony wypis ze skorowidza działek z dnia [...].07.2013r. sporządzony przez Inspektora M S, jako współwłaściciel działki, a tym samym współwłaściciel obiektu wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki figuruje m.in. J B. Skarżący wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 KPA, chyba, że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. W razie śmierci strony w strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawie dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 KPA). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 KPA okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 KPA Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 KPA., art. 97 § 1 pkt 1 KPA. bądź art. 105 KPA, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Skarżący wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie w odwołaniu z dnia [...].03.2018r. od decyzji [...] WINB został poinformowany, że strona postępowania R F zmarł i decyzję skierowano do osoby zmarłej. Skarżący stwierdził też, że nie tylko do osoby zmarłej jaką jest R F skierowano decyzję, ale skierowano również do Pani E F, która również zmarła. W załączonych odpisów aktów zgonu wynika, że R F zmarł w dniu[...].08.2013r., a E F w dniu [...].09.2012r. zatem już decyzja z dnia [...].06.2014r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została skierowana do osób zmarłych i tym samym została obarczona wadą nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 ust. 2 KPA. Idąc dalej tym tropem należało by stwierdzić, że kolejne decyzje w sprawie: decyzja [...] WINB z dnia [...].08.2014r. znak: [...], decyzja [...] WINB z dnia [...].02.2018r. znak: [...] oraz decyzja GINB z dnia [...].04.2018r. znak: [...], również obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym, zdaniem Skarżącego, na tym etapie, nie można rozważać względów merytorycznych sprawy, jedynie wyeliminowanie wadliwych decyzji poprowadzenie postępowania administracyjnego od początku z prawidłowym określeniem stron postępowania w tym uwzględnienie Pana J B oraz prawnych spadkobierców po zmarłych E F oraz R F umożliwi zakończenie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. – odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw – uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanego przepisu operuje ustawodawca wynika, że w ramach określonej nim podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są "nowe okoliczności" i "nowe dowody", istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a. dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Z kolei przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa, przy czym ujawnienie tych okoliczności może być wynikiem przeprowadzenia dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1108/12 (publ.: cbois) podkreślił, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślić w związku z tym należy, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii. Nie można jednak przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności. Nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania wskazał na ekspertyzę z dnia [...] czerwca 2017 r. Mając zatem na uwadze zawarte wyżej rozważania stwierdzić należy, że sama ekspertyza nie stanowi okoliczności uzasadniającej wznowienie postepowania. Rozważyć należy jedynie czy wskazywane w niej okoliczności istniały w chwili orzekania przez organ w postępowaniu zwykłym, czy nie były znane organowi i czy ujawniły się po wydaniu decyzji rozbiórkowej. Niewątpliwie okoliczności opisywane w ekspertyzie istniały w chwili wydawania decyzji jednak nie są to okoliczności nowe. Jak wynika z akt sprawy istniejący wówczas materiał dowodowy zawierał również protokół oględzin z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r. i dołączony do niego materiał zdjęciowy. Uznać zatem należy, że stan techniczny obiektów budowlanych i ich wzajemne powiązania był znany organom orzekającym o nakazie rozbiórki. Niewątpliwie znany był również orzekającym w tej sprawie sądom administracyjnym, które ten nakaz uznały za prawidłowy. Fakty te każą uznać, że wskazane w ekspertyzie okoliczności nie mogą być uznane za nowe, nieznane organowi i sądom. Podkreślić też należy, iż sama ekspertyza nie wskazuje na nowe fakty, a raczej ocenia konsekwencje wykonania decyzji rozbiórkowej. Z tych względów Sąd uznał, że decyzje organów w postępowaniu wznowieniowym były prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że są one bezzasadne. W kwestii skierowania decyzji do osób, które w chwili jej wydawania nie żyły wskazać należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. została skierowana wyłącznie do M B. Doręczenie decyzji innym podmiotom nie stanowi skierowania do nich decyzji, jeśli z jej treści nie wynikają dla nich żadne prawa lub obowiązki. Podkreślić jeszcze raz należy, że wyłącznym adresatem obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji jest M B. Pozbawiony jest także podstaw drugi z zarzutów skargi wskazujący na pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazać bowiem należy, że zarzut ten w zwykłym postępowaniu administracyjnym jak i jako podstawa wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania może zgłosić wyłącznie osoba takiego udziału pozbawiona. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1837/17 "Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a." Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.