II OSK 1642/16

Dnia 2 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2395/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz J. J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2395/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej również jako "Wojewoda") z [...] września 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta Pruszkowski, działając na podstawie art. 82 ust. 2, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej "prawo budowlane") zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S.K.A. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych (czterech budynków) z garażami podziemnymi w osiedlu "A." przy ul. M. na dz. nr ew. [...],[...],[...] obr. [...] w P. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. i Z. U., K. i L. K., Z. P., B. S. oraz J. J., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ podzielił stanowisko Starosty Pruszkowskiego, iż projekt budowlany jest zgodny z wytycznymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części obszaru Żbików Bąki w Pruszkowie, uchwalonym uchwałą Nr XLIV/410/10 Rady Miejskiej w Pruszkowie z dnia 25 marca 2010 r., dotyczącymi dopuszczalnej powierzchni zabudowy, bilansu miejsc postojowych, wysokości zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożył J. J.. Zarzucił rażące naruszenie art. 78 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. - poprzez zignorowanie wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu; naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodów z oględzin terenu inwestycji oraz z opinii biegłego; rażące naruszenie obowiązku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie oraz błędną ocenę tego materiału (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do żadnego z zarzutów odwołania; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo wodne - poprzez usankcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Starosty Pruszkowskiego, której wykonanie będzie skutkowało zmianą kierunku odpływu wód opadowych z terenu inwestycji i odprowadzaniem wód na grunty sąsiednie; art. 4 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego - przez usankcjonowanie w obrocie prawnym decyzji naruszającej ustalenia obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego oraz niezgodnej z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej; § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.); naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Żbików - Bąki w Pruszkowie, wprowadzonego uchwałą nr XLIV/410/10 Rady Miejskiej w Pruszkowie z dnia 25 marca 2010 r., w tym zwłaszcza § 19 ust. 2 pkt 3 oraz § 40 pkt 1 planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2673/13 oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2013 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej J. J. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1948/14 uchylił ww. wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), gdyż z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał należytej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można także oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd na wniosek skarżącego dopuścił na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z załączonych do skargi dokumentów - w szczególności stanowisko uprawnionego hydrologa dr hab. inż. T. S. co do potrzeby opracowania odrębnej ekspertyzy dotyczącej odprowadzania wód opadowych; Program Ochrony Środowiska dla Miasta Pruszków wykonany na zlecenie Urzędu Miasta Pruszków w 2004 r. oraz operat hydrologiczny dla rzeki Żbikówki z 2008 r. Dokumenty te miały podważyć stanowisko organów, że wody opadowe będą odprowadzane na teren działki inwestora, a tym samym, że została zachowana zgodność sposobu odprowadzenia wód opadowych z § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Żbików-Bąki w Pruszkowie oraz § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy do kompetencji i obowiązków organu należeć będzie zbadanie zgodności z przepisami przyjętymi w projekcie rozwiązań w zakresie wód opadowych. W części opisowej projektu zagospodarowania przyjęto, że wody opadowe z dachów będą odprowadzone istniejącym przyłączem po wschodniej granicy działki do kanału Piastowskiego. Następnie w projekcie przyjęto, że wody opadowe z powierzchni zielonych, w tym ogrodów na stropach garaży będą spływały do niecek, a następnie będą wchłaniane do gruntu w tzw. rowie francuskim zagospodarowanym na własnym terenie wzdłuż granicy działki. Arkusz [...] projektu zagospodarowania pokazuje szczegółowe rozwiązanie techniczne, które ma uniemożliwić przelewanie się wody na grunt sąsiedni oraz umożliwić wchłonięcie wód w glebę w sposób naturalny. Sąd zobowiązał organ do rozważenia zgodności powyższych rozwiązań technicznych w zakresie odprowadzania wód opadowych z przepisami. W § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, ustawodawca określił warunki techniczne z jakimi musi być zgodny projekt budowlany w zakresie odprowadzania wód opadowych. Przepis § 28 stanowi, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych; przy czym zgodnie z § 29 dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Wątpliwości interpretacyjne, w ocenie Sądu, może budzić czy § 28 dopuszcza odprowadzanie wód opadowych na własny teren w sytuacji gdy istnieje możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Ma to znaczenie w tej sprawie, ponieważ inwestor ma możliwość podłączenia inwestycji do kanału Piastowskiego także w zakresie odprowadzenia wód opadowych z terenów zielonych. Sąd wywodził, że wykładnia literalna § 28 mogłaby sugerować, że w przypadku istnienia możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej inwestor ma obowiązek odprowadzenia wód do kanalizacji. Zdaniem Sądu, taka wykładnia § 28 nie jest właściwa. Należy dopuścić możliwość odprowadzania wód opadowych z terenów zielonych na własny teren do dołów chłonnych pod warunkiem, że nie dochodzi do naruszenia § 29 warunków, a więc nie dochodzi do zalania terenów sąsiednich. Ponadto, w opinii Sądu, organ powinien zbadać czy załączone dokumenty dotyczące stanu geologicznego gruntu są kompletne, tj. spełniają wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463; dalej "rozporządzenie z 2012 r.") i ewentualnie wezwać inwestora do załączenia aktualnej dokumentacji zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem z 2012 r., wydanym na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego. Następnie w świetle sporządzonej zgodnie z przepisami stosownej dokumentacji organ powinien przeanalizować na nowo czy przyjęte rozwiązania zilustrowane m.in. na arkuszu [...] projektu są zgodne z przepisami prawa, a w szczególności z § 28 i 29 warunków technicznych. Według wskazań Sądu, ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego organ powinien się odnieść do zarzutu niezgodności z przepisami ilości kondygnacji, zarzutu niezgodności z przepisami przyjętych naruszeń w zakresie odległości od działek sąsiednich zakrytej nasypem kondygnacji podziemnej, a także zarzutu niezgodności z przepisami prawa przyjętych rozwiązań w zakresie powierzchni zabudowy z uwagi na brak uwzględnienia powierzchni nasypu jako terenu przekształconego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia na rzecz spółki kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 2 i 3 pkt 4 prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 3, § 7 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r. w zw. z § 4 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 126, poz. 839; dalej "rozporządzenie z 1998 r.") - poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż dokumentacja geotechniczna dotycząca warunków posadowienia budynków sporządzona pod rządami rozporządzenia z 1998 r. co do zasady nie odpowiada wymogom rozporządzenia z 2012 r.; 2) przepisów postępowania, to jest: - art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie zbadania legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2013 r., zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2015 r., II OSK 1948/14; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez zaniechanie wykonania obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku naruszenia jakich przepisów postępowania miał się dopuścić organ i jaki wpływ na wynik sprawy miałoby mieć to uchybienie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. J., reprezentowany przez poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Mając na uwadze treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że decydujące znaczenie dla oceny ich zasadności jest uwzględnienie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1948/14, wiążącego stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji, ponownie rozpatrujący przedmiotową sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny – uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2673/13 – stwierdził, że Sąd I instancji w istocie uchylił się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował następnie przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie i podkreślił w szczególności, że przepis § 4 ust. 3 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463) rozróżnia trzy kategorie geotechniczne. Zaznaczył, że od ustalenia w opinii geotechnicznej określonej kategorii geotechnicznej uzależniony jest obowiązek wykonania badań podłoża gruntowego i sporządzenia projektu geotechnicznego oraz dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zaliczona do drugiej kategorii geotechnicznej, jednak Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy w niniejszej sprawie uczyniono zadość art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 7 powołanego wyżej rozporządzenia. Zauważył ponadto, iż złożenie przez skarżącego przed Sądem I instancji opinii – stanowiska uprawnionego hydrologa nie miało służyć – jak przyjął ten Sąd – dokonywaniu przez Sąd ustaleń faktycznych w sprawie, lecz podważeniu stanowiska organów administracji publicznej, że wody opadowe będą odprowadzane na teren działki inwestora. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1948/14 oraz treść motywów zaskarżonego kasacyjnie wyroku należy dojść do wniosku, że ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – zastosował się do nich i nie zaniechał zbadania legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2013 r. Wyrazem dokonanej oceny legalności tej decyzji było jej uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd ten wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinnością organu będzie zbadanie zgodności z przepisami przyjętymi w projekcie rozwiązań w zakresie wód opadowych. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1948/14. Brak zaś wyraźnego wskazania konkretnych przepisów postępowania, które miały zostać naruszone przez organ i jaki wpływ na wynik sprawy miałoby mieć to uchybienie jest bez wpływu na wynik sprawy, skoro Sąd I instancji prawidłowo i wystarczająco uzasadnił konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 i 3 pkt 4 prawa budowlanego w związku z § 3 ust. 3 i § 7 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r. w związku z § 4 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. – poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż dokumentacja geotechniczna dotycząca warunków posadowienia budynków sporządzona pod rządami rozporządzenia z 1998 r. co do zasady nie odpowiada wymogom rozporządzenia z 2012 r. – zauważyć wypada, że wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzeń z 2012 r. i z 1998 r. nie są równobrzmiące, a zatem ocena, czy dokumentacja geotechniczna sporządzona pod rządami rozporządzenia z 1998 r. odpowiada wymogom rozporządzenia z 2012 r. nie jest oczywista. Sąd administracyjny nie może dokonać tej oceny za organ administracyjny i tylko w sytuacji, gdyby przepisy nowe były identyczne z poprzednimi mógłby uznać, że wymogi wynikające z nowych przepisów są zachowane. Sąd I instancji w zaskarżonym kasacyjnie wyroku nie przesądził, że dokumentacja geotechniczna sporządzona pod rządami rozporządzenia z 1998 r. co do zasady nie odpowiada wymogom rozporządzenia z 2012 r., lecz stwierdził, że organ powinien przeanalizować czy przyjęte w projekcie rozwiązania są zgodne z prawem. Zaznaczyć przy tym należy, że w wyroku z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1948/14 Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco nakazał dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie uczyniono zadość art. 34 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego w związku z § 7 rozporządzenia z 2012 r. Przesądził tym samym o konieczności zbadania zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami rozporządzenia z 2012 r. Zaskarżony kasacyjnie wyrok realizuje zatem wytyczne zawarte w wiążącym Sąd I instancji wyroku NSA. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest uzasadniony. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.