II OSK 1644/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/17 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. (dalej skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w oparciu o następujące ustalenia: Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB) postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji PINB w Ł. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego i użytkowanego jako wielorodzinny na działce nr [...] w S. GINB, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i wskazał, że Starosta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] w miejscowości S. PINB w Ł. wstrzymał roboty budowlane, a decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia do 31 sierpnia 2016 r., projektu budowlanego zamiennego. W związku z niewykonaniem obowiązku decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. organ nakazał skarżącej rozbiórkę budynku. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., włączającego działkę nr [...] w S. do terenów przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne. GINB wskazał, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego. Przesłanka ta występuje m.in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje problem mający wpływ na rozstrzygnięcie. Musi istnieć ścisła zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ dodał, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania, dlatego powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Postępowanie odwoławcze zawieszone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2016 r., wydanej w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.). W ocenie GINB, wdrożenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. oraz procedowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości S. nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzależniającego rozpatrzenie odwołania. Skargę na to postanowienie złożyła W. M. i zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że na tle badanej sprawy nie wystąpiło zagadnienie wstępne dające podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Zarzuciła też GINB naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zastosowanie kasacji właściwej, podczas gdy natura sprawy pozwalała na wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego pozytywnego, jak i negatywnego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie WSA, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi jednak o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez którego w ogóle nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd też, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zbadania, czy istnieje między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związek bezpośredni, rozumiany jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W konsekwencji, zawieszając postępowanie na podstawie przytoczonego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. WSA podzielił stanowisko GINB, że procedura studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. oraz procedowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. niewątpliwie nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzależniającego rozpatrzenie odwołania skarżącej od ww. decyzji. Nie istnieje ścisła zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi o wyjaśnienie poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W skardze kasacyjnej W. M. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 6 marca 2018 r. w całości zarzucając naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu przez WSA, że na tle badanej sprawy w postępowaniu administracyjnym nie miało miejsca zagadnienie wstępne dające podstawę do zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu rozbiórki i nieuprawnione oddalenie skargi na postanowienie uwzględniające zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był do sformułowanego we wniesionym środku odwoławczym zarzutu nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawa kasacyjna odnosząca się do naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwała na aprobatę z racji na to, że w sprawie nie zaistniało "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej rozbiórki budynku wielorodzinnego. Jak trafnie zwrócił na to uwagę sąd I instancji, traktując o przesłance zawieszenia postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezbędne jest wystąpienie bezpośredniej zależności między uprzednim rozstrzygnięciem "zagadnienia wstępnego", a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Innymi słowy, od sposobu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy dalszy przebieg postępowania w sprawie, w której powinno dojść do zawieszenia. Samo tylko stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy danej sprawy, bez zaistnienia zależności prejudycjalnej, nie uzasadnia zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozciąganie tej przesłanki na tego rodzaju sytuacje byłoby nadto sprzeczne z zasadą szybkości postępowania administracyjnego. Procedowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego, uniemożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia konsekwencji prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę. W przypadku braku planu miejscowego organ dokonuje oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Okoliczność ta została zresztą dostrzeżona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym nacisk został położony właśnie na znaczenie decyzji o warunkach zabudowy dla dopuszczalności legalizacji powstałego obiektu budowlanego, a nie na uchwalenie miejscowego planu. Jego brak nie tamuje bowiem postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepisy pr.bud. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.