II OSK 1649/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 692/09 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 692/09 oddalił skargę K. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, K. D. pismem z dnia 7 maja 2009 r. wniosła do Starosty Jeleniogórskiego zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na utwardzeniu placu poprzez ułożenie płyt betonowych na obecnej nawierzchni, bez zdejmowania warstwy ziemi i wykonywania podsypek. Starosta Jeleniogórski decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu placu "celem umożliwienia wjazdu i przejazdu" na działkach nr [...],[...],[...] w W. W uzasadnieniu wskazano, że działki należące do inwestora są działkami rolnymi (pastwiska), natomiast utwardzenie terenu na działkach rolnych nie jest możliwe na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z wymienionym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto wykonanie planowanej inwestycji wymaga uzgodnienia wjazdów z zarządcą drogi w celu podłączenia projektowanego utwardzonego odcinka terenu z drogą publiczną. Pismem z dnia 4 czerwca 2009 r. K. D. wniosła odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego od decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art.. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Definicja działki budowlanej zamieszczona jest natomiast w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. Zgodnie z jej brzmieniem przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W ocenie Wojewody zgłoszeniem objęto zamiar wykonania utwardzenia terenu w celu umożliwienia wjazdu i przejazdu przez działki nr [...],[...],[...] w W. Utwardzenie zaś tego terenu będzie polegało na ułożeniu na gruncie, płyt betonowych o wym. 1200x800x120. W/w działki przeznaczone do utwardzenia, zgodnie z mapą ewidencji gruntów dołączoną przez inwestora do zgłoszenia oraz znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów są działkami rolnymi, oznaczonymi w ewidencji symbolem PS III - pastwiska. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że przedmiotowe działki nie są działkami budowlanymi, a realizacja niniejszego zamierzenia nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. W świetle obowiązujących przepisów prawa wykonanie utwardzenia działek, które nie są działkami budowlanych, wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ podkreślił, że z ustaleń w zakresie zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego wynika, że tylko działka nr [...] jest objęta obowiązującym miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego gminy Stara Kamienica zatwierdzonym uchwałą nr XXXVIII/190/97 z dnia 24 września 1997 r. (Dz.Urz. Woj. Jeleniogórskiego Nr 64 poz. 141). Pozostałe działki, tj. nr [...] oraz [...] nie są objęte wyżej wymienionym planem zagospodarowania przestrzennego. Zapisy obowiązującego planu dopuszczają w tym miejscu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan również dopuszcza możliwość czasowego wykorzystania terenów pod funkcje odmienne niż ustalone w planie i na warunkach odmiennych od ustaleń regulacyjnych jeśli funkcje te nie powodują pogorszenia stanu środowiska, nie tworzą konfliktu sąsiedztwa z funkcjami i urządzeniami istniejącymi lub mogącymi powstać w ramach realizacji planu. Fakt ten stwarza inwestorowi, w tej właśnie części, możliwość ubiegania się o realizację zamierzenia budowlanego po uprzednim przekwalifikowaniu gruntów rolnych na grunty budowlane. Natomiast inwestowanie na części terenu działek, który nie został objęty planem zagospodarowania przestrzennego gminy Stara Kamienica, wymaga uprzednio uzyskania przez inwestora, dla tego terenu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wiąże się to bowiem ze zmianą zagospodarowania terenu – przepis art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Wojewoda podkreślił również, ze działka nr [...], na której planowane jest utwardzenie, sąsiaduje z działką nr [...] – drogą. A zatem lokalizacja wjazdu na utwardzoną część działki nr [...] z drogi publicznej wymaga uzgodnienia z zarządcą istniejącej drogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. wniosła K. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 692/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż należy przyjąć, że zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 30 Prawa budowlanego określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Zdaniem Sądu inwestor chcąc realizować określone roboty i obiekty budowlane, które – jego zdaniem - nie wymagają pozwolenia na budowę, musi wykazać, że planowane zamierzenie mieści się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie. Niesporne jest w sprawie, że pismem z dnia 7 maja 2009 r. inwestor – K. D. – zgłosiła zamiar wykonania, cyt. "robót budowlanych polegających na utwardzeniu placu poprzez ułożenie płyt betonowych na obecnej nawierzchni, bez zdejmowania warstwy ziemi i wykonywania podsypek...", wskazując, że płyty o wymiarach 1200x800x120 będą ułożone celem umożliwienia wjazdu i przejazdu na działki nr [...],[...],[...] w W. Niewątpliwe jest także w sprawie, że do owego zgłoszenia skarżąca załączyła "SZKIC" planowanej inwestycji, z którego to opracowania wynika, że owe utwardzenie przebiega przez ww. trzy działki, gdzie od strony południowej wjazd /zjazd/ na działkę nr [...] zlokalizowany jest bezpośrednio przy drodze oznaczonej jako działka nr [...], a wymiary planowanej inwestycji to: szerokość – 3,2 m , zaś długość – 84 m. W ocenie Sądu przedmiotowe utwardzenie nie mieści się w katalogu budów jak i robót budowlanych wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Istotny jest tutaj przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Oznacza to tym samym, że wykonywanie tego rodzaju robót na gruncie nie będącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z definicją legalną działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jak zaś wynika z akt sprawy, tj. z wypisów z rejestru gruntów sporządzonych na dzień 13 maja 2009 r., wyżej oznaczone działki przeznaczone do przedmiotowego utwardzenia, są to użytki rolne, oznaczone w ewidencji symbolem Ps III – pastwiska. Potwierdza to także przedłożony przez skarżącą do zgłoszenia "SZKIC", zawierający tak wymiary planowanej inwestycji jak i jej lokalizację. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W myśl zaś § 68 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – użytki rolne dzielą się na: pastwiska trwałe, oznaczone symbolem – Ps. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy – ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Art. 11 ust. 1 w/w ustawy stanowi natomiast, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do m.in. klasy III, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne (co ma miejsce w niniejszej sprawie) – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że opisane wyżej działki, objęte zgłoszeniem nie są działkami budowlanymi. Stąd realizacja wnioskowanej przez skarżącą inwestycji nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i wymagać będzie uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego Sąd podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Stara Kamienica, zatwierdzonym uchwałą z dnia 24 września 1997 r., Nr XXXVIII/190/97 (Dz.Urz. Woj. Jeleniogórskiego Nr 64 poz. 141 z dnia 15 grudnia 1997 r.), tylko działka nr [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem D37MNz. Uwzględniając powyższe działka nr [...] będzie mogła zostać oddana pod zainwestowanie, po uprzednim przekwalifikowaniu gruntów rolnych na grunty budowlane. Natomiast inwestowanie na działkach nr [...] oraz [...] będzie wymagało uprzednio uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy tych terenów, jako że wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r. wniosła K. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie: 1. art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu istnienia po stronie skarżącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a to wobec wykonywania robót naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podejmowanych na działce nie posiadającej charakteru działki budowlanej; 2. art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, kiedy nie zachodzi potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej; 3. niezastosowanie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w sytuacji kiedy wnioskodawczyni wskazywała na czasowy charakter podejmowanych prac budowlanych. Dodatkowo w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa procesowego – art. 106 § 3 p.p.s.a polegających na pominięciu pisma uzupełniającego inwestora z dnia 19 kwietnia 2010 r. oraz przedstawionych w nim dowodów, co pozbawiło ja możliwości obrony swoich prawa i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Bezspornym jest, że zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, za tym wydanie decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego było prawnie uzasadnione. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczy jedynie utwardzenia gruntu na działkach budowlanych, a takiego charakteru nie mają i nie miały działki objęte zgłoszeniem. Ponadto część tych działek nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z czym realizacja zamierzenia budowlanego przedstawianego w zgłoszeniu wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe ustalenia wyczerpują zakres kontroli sądowej w zakresie zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, gdyż to pozwala na ocenę, czy zaskarżana decyzja wydana została legalnie. Dalsze rozważania Sądu w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, odnoszące się do postanowień ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykraczają poza granice danej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. i są zbędne. Nie ma uzasadnienia zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, bowiem stan faktyczny sprawy wynikający z akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że realizacja zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem, wymagała pozwolenia na budowę, i to jest istota tej sprawy i uzasadnieniem wydania decyzji o sprzeciwie. Natomiast zarzuty dotyczące przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak i rozważania Sądu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, wykraczają poza granice tej sprawy nie mają wpływu na jej wynik. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. polegający na pominięciu pisma z dnia 19 kwietnia 2010 r. (k. 56), jest całkowicie bezzasadny, gdyż pismo to wpłynęło do Sądu w dniu 5 maja 2010 r. a zaskarżany wyrok został wydany w dniu 26 kwietnia 2010 r. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.