II OSK 1663/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Halina Kuśmirek Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 335/06 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Nowej Soli na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 5 kwietnia 2006 r. nr PN.II.IWit.0911-101/06 w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w Nowej Soli nr XLVIII/326/06 z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Nowa Sól - Miasto 1. uchyla zaskarżony wyrok i uzupełniające go postanowienie z dnia 5 września 2006 r., 2. oddala skargę Rady Miejskiej w Nowej Soli, 3. zasądza na rzecz Wojewody Lubuskiego w Gorzowie Wielkopolskim od Gminy Nowa Sól - Miasto kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2006 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 24 lutego 2006 r. nr XLVIII/326/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Nowa Sól-Miasto, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzając naruszenie art. 1, 6 ust. 3 pkt 3a, ust. 6, art. 7 pkt 6, art. 15 ust. 3, art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747 ze zm.). Rada Miejska w Nowej Soli, pismem z dnia 28 kwietnia 2006 r. na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) złożyła skargę, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego z dnia 5 kwietnia 2006 r. Zdaniem skarżącej powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków są całkowicie pozbawione podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru stwierdził bowiem nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 24 lutego 2006 r. w całości, natomiast z uzasadnienia wynika, że rozstrzygnięcie odnosi się jedynie do niektórych uregulowań zawartych w uchwale, całkowicie pomijając pozostałą treść tejże uchwały. Lakoniczność sformułowań rozstrzygnięcia nadzorczego, zdaniem Sądu I instancji, stoi w sprzeczności z obowiązkiem uzasadnienia wymaganego przepisem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku Wojewoda Lubuski pismem z dnia 31 sierpnia 2006 r. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Z tego względu w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź przekazanie jej do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu, niemniej jednak przepis ten nie precyzuje warunków, jakie spełniać ma uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Wojewody Lubuskiego w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano jednoznacznie, które przepisy prawa zostały naruszone uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 24 lutego 2006 r., a naruszenia te, jako istotne, mogły stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej wskazano, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawione zostały rzetelnie sens i właściwe rozumienie przepisów, których dotyczyło naruszenie, a każdy zarzut zawierał wyjaśnienie dotyczące sposobu dokonanego naruszenia. Zdaniem Wojewody Lubuskiego uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia więc dyspozycję przepisu art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a zwięzłość wypowiedzi nie może stanowić podstawy uchylenia rozstrzygnięcia, skoro w uzasadnieniu spełniono wszystkie niezbędne wymogi. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że nie ulega wątpliwości, iż organ nadzoru zakwestionował całą uchwałę. W rozstrzygnięciu wskazano na brak koniecznych elementów, jakie powinien zawierać regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 24 lutego 2006 r.), a oczywistym jest, że brak obligatoryjnych elementów regulaminu powoduje jego wadliwość i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Nowej Soli stwierdziła, że orzeczenie Sądu jest słuszne, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały nie zostały wyraźnie przedstawione, co potwierdza fakt, że w rozstrzygnięciu nadzorczym odniesiono się wyłącznie do niektórych uregulowań uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Nowej Soli wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podzielając stanowisko Sądu I instancji w kwestii wymogów jakie powinno spełniać uzasadnienie nadzorcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W myśl art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.) rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego z dnia 5 kwietnia 2006 r. Nr PN.II.IWit.0911-101/06 w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w Nowej Soli Nr XLVIII/326/06 z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Nowa Sól Miasto nie można podzielić zastrzeżeń Sądu I instancji co do jego prawidłowości. Zwięzłość uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, zawierającego jednak wszystkie wymagane elementy – powołanie postanowienia uchwały, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze z wyjaśnieniem dlaczego, w ocenie organu nadzoru, narusza on wskazane w uzasadnieniu przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72,poz.747) - nie przesądza sama przez się o naruszeniu powołanego przepisu .Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , lakoniczność argumentacji dotyczącej zwłaszcza § 6, § 22 ust.4,5,6, § 28 i § 31 ust.2 regulaminu może rodzić wątpliwości co do zakwalifikowania wskazanego naruszenia prawa jako istotnego. W świetle wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszeń przepisów ustawy i ich charakteru , tych wątpliwości – w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego - podzielić nie można. W odniesieniu do przepisu § 6 regulaminu , Wojewoda stwierdził że regulamin nakłada na odbiorcę usług obowiązek usunięcia awarii przyłącza a zapis ten narusza art. 6 ust. 3 pkt 3a i art.7 pkt 6 pow.ustawy. W świetle powołanych przepisów ustawy kwestię warunków usuwania awarii przyłącza, uregulowaną w zakwestionowanym przez Wojewodę regulaminie, powinna regulować umowa, której konieczny zakres wyznacza przepis ustawowy(art.6 ust.3) i do której to umowy odsyła art. 7 ust. 6 , co wyjaśniono w uzasadnieniu. W odniesieniu do § 22 ust. 4,5,6 regulaminu Wojewoda stwierdził, że wskazane unormowania są przekroczeniem kompetencji Rady bo powinna je regulować umowa zawarta między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Porównanie treści tych unormowań i przepisu art. 6 pow. ustawy ,określającego zakres koniecznych rozwiązań umownych, potwierdza stanowisko Wojewody. Z kolei kwestionowany przez Wojewodę jako wykraczający poza delegację ustawową zapis § 28 regulaminu reguluje kwestie niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji regulaminowej, dotyczące kwestii które mają być regulowane w drodze umownej i dotyczą warunków i form przyłączania do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażany był pogląd, że narusza prawo akt prawa miejscowego powielający postanowienia ustawowe. Narusza prawo również taki akt prawa miejscowego, który wykracza poza delegację ustawową i który zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. Jeśli zatem nie można podzielić zastrzeżeń Sądu I instancji pod adresem, wskazanych jako szczególnie ważne, naruszeń prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, to tak ogólne stanowisko Sądu skutkujące uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego, również nie uzasadnione szczegółowo, narusza poprzez błędną wykładnię powołany w skardze kasacyjnej przepis. Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do stanowiska Sądu I instancji, iż rozstrzygnięcie nadzorcze odnosi się tylko do niektórych uregulowań prawnych zawartych w poszczególnych przepisach uchwały a pomija pozostałą treść uchwały. Możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części nie oznacza, że uchylając akt prawa miejscowego organ nadzoru musi odnieść się do wszystkich jej postanowień. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał naruszenie art. 19 ust.2 pow.ustawy, określającego sprawy które regulamin dostarczania wody powinien unormować m.in. prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług , w tym obligatoryjnie sprawy określone w punktach od 1 do 9 art. 19 ust.2.Jeśli w ocenie organu nadzoru charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że " okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny ,wojewoda może stwierdzić nieważność całej uchwały a nie tylko jej części. Brak zastrzeżeń Wojewody co do innych postanowień regulaminu niż wskazane w uzasadnieniu postanowienia naruszające prawo nie rodzi obowiązku odnoszenia się w rozstrzygnięciu nadzorczym do wszystkich postanowień uchwały. W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły jedynie naruszeń prawa materialnego i były zasadne są podstawy do rozpoznania skargi Rady Miejskiej w Nowej Soli na rozstrzygnięcie nadzorcze. Ponieważ Sąd nie badał zasadności zarzutów skargi ale wyszedł poza jej granice konieczne staje się ich rozważenie w takim zakresie, o jakim nie przesądzono we wcześniejszych rozważaniach . W skardze podnoszono zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 19 ust.2,art. 6 ust. 3,5,6 oraz art. 22 oraz pominięcia art.6 ust.1 i 3,art.15 oraz art.31 pow.ustawy. Jak była już wyżej mowa, w art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określono kwestie które musi w szczególności zawierać umowa zawierana przez przedsiębiorstwo z osobą, której nieruchomość została podłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego lub na jego wniosek z osobą korzystającą z lokalu. Nie można podzielić poglądu skargi o nienormatywnym charakterze § 1 uchwały Nr XLVIII/326/2006. Postanowienia określające zakres regulacji zawartej w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, mają charakter normatywny a z § 1 uchwały wynika , że regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków a w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców, czyli że zakres regulacji jest szerszy niż wynika to z delegacji ustawowej .Nie można uznać za zasadny zarzutu skargi dotyczącego § 3 uchwały. Tytuł rozdziału II "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców" sugeruje, że zawarte w nim postanowienia odnoszą się do wskazanych w tytule kwestii. W tej sytuacji, chociaż trzeba zgodzić się z twierdzeniem , że minimalne ciśnienie wody to nie to samo co minimalny poziom usług ale nie jest to pojęcie bez znaczenia dla minimalnego poziomu usług, bo brak odpowiedniego ciśnienia wody rzutować będzie na poziom usług. W tej sytuacji ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza powołany przez Wojewodę przepis art. 19 ust. 2. Zawarta w skardze polemika z podniesionym przez Wojewodę zarzutem naruszenia art. 15 ust. 3 ustawy stanowi w istocie polemikę z rozwiązaniem ustawowym .posługującym się zbyt szerokim terminem "utrzymywanie" dla określenia obowiązków przedsiębiorstwa ,zobowiązanego do ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego". Z polemiki tej wynika potrzeba bardzo szczegółowego określenia podziału zadań w tym zakresie, ogólne określenie "utrzymywanie pomieszczeń" musi prowadzić do wątpliwości . Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący zarzutu rozstrzygnięcia nadzorczego przekroczenia delegacji ustawowej poprzez regulację zawartą w § 6 uchwały. Uzasadnienie zarzutu skargi podnosi argument zbytniego formalizmu i rozgraniczania regulacji umownej i regulacji ustawowej. Nie może odnieść skutku argument o potrzebie szerokiego rozumienia kompetencji rady gminy w celu wzmocnienia pozycji odbiorcy usług. Pozycję tę wzmacniają przede wszystkim postanowienia ustawowe a w ich ramach rada powinna uwzględniać uwarunkowania lokalne. Nie można podzielić poglądu o możliwości regulowania w akcie prawa miejscowego kwestii pozostawionych przez ustawę do regulowania umownego z uwagi na to, że umowa nie jest aktem powszechnie obowiązującym i pozostaje poza kontrolą rady gminy. Istotnie ustawa nie wymienia wszystkich ewentualnych postanowień umowy o świadczenie usług w badanym zakresie oraz wszystkich praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego , ale treść regulaminu nie może wkraczać w kwestie wyraźnie przewidziane do regulacji umownej albo regulaminowej. Argumenty skargi związane z zarzutami naruszenia art. 19 ust.2 pkt 3 ustawy i art.6 ust. 3 w istocie związane są z niejasnością i trudnościami rozgraniczenia zakresów regulacji umownej i ustawowej, ale "sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach " pozostawiony do uregulowania regulaminowego to nie to samo co "sposób i terminy wzajemnych rozliczeń" które mają być uregulowane w umowie a znalazły się w § 22. Sąd podziela wielokrotnie wyrażane w skardze poglądy o niejasności regulacji ustawowej i o wątpliwościach związanych z wykładnią przepisów ustawy. Tym niemniej uchwalony na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu...regulamin powinien te wątpliwości usuwać a nie mnożyć. Nie można podzielić poglądu że zapisy dotyczące obligatoryjnego zawierania umów regulujących, na etapie planowania inwestycji, tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych lub przebudowanych przez odbiorcę mieszczą się w zakresie pojęciowym "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej". Taka regulacja jest prawdopodobnie celowa ale wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Zapis § 31 ust. 2( w rzeczywistości 3) stwierdzający iż poziom dostępu do usług wodociągowych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych , nie mieści się - wbrew temu co wskazano w skardze – w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i jest nieprecyzyjny, co wynika zresztą z argumentacji skargi powołującej się na warunki naturalne i i finansowy zakres możliwości inwestycyjnych. Nie mogą być uznane za zasadne także argumenty dotyczące zgodności z prawem § 43 uchwały, bo rzeczywiste intencje Rady , wyrażone w tym przepisie, stają się jasne dopiero po zapoznaniu się z uzasadnieniem skargi .Tym niemniej taka wykładnia jakiej dokonał Wojewoda , przy takim brzmieniu powołanego przepisu, była uprawniona. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,należało orzec jak w sentencji.