II OSK 1663/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/WA 2344/21 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 3 września 2021 r. znak DLI-III.7621.48.2020.KM.25 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 lutego 2022 r. VII SA/WA 2344/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. B. (dalej jako skarżący) na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 3 września 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Małopolski decyzją z 31 sierpnia 2020 r. nr 32/2020 zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 (al. [...]) w K., od granicy miasta do skrzyżowania z ul. [...], od km [...] do km [...] z rozbiórką, budową i przebudową skrzyżowań z drogami kategorii powiatowej i gminnej, obiektów inżynierskich, obiektów infrastruktury PKP, ekranów akustycznych, zjazdów, chodników, ścieżek rowerowych, dróg dla pieszych i kierujących rowerami, jezdni dodatkowych, zatok autobusowych, zatok postojowych, wylotu kolektora do rzeki Prądnik oraz budową, przebudową i rozbiórką niezbędnej infrastruktury technicznej i obiektów kolidujących z planowaną inwestycją." Postanowieniem z 31 sierpnia 2020 r. nadał również tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 5 listopada 2020 r. do Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Ministra) J. B. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Minister postanowieniem z 3 września 2021 r., powołując się na art. 129 § 2 k.p.a., a także ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, ze zm. dalej "specustawa drogowa") odmówił przywrócenia terminu. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że zawiadomienie wysłano na nieprawidłowy adres, wysłano je bowiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj. [...]. Przesyłka została podwójnie awizowana i zwrócona do nadawcy, z uwagi na jej nieodebranie w terminie. Wskazano również, że indywidualne zawiadomienie o wydaniu wyżej wymienionej decyzji zostało doręczone skarżącemu w trybie tzw. "doręczenia zastępczego" (art. 44 § 4 k.p.a.). Minister wskazał, iż oprócz doręczenia zastępczego zawiadomienia o wydaniu decyzji nr 32/2020 z 31 sierpnia 2020 r. wnioskodawcy, Wojewoda Małopolski stosownie do art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, zawiadomił o jej wydaniu wszystkie strony w drodze obwieszczenia: w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie (w dniach od 3 do 18 września 2020 r.), w Biuletynie Informacji Publicznej (urzędowym publikatorze teleinformatycznym) od dnia 3 września 2020 r., a ponadto w prasie lokalnej tj. wydaniu "Gazety Krakowskiej" z 8 września 2020 r. Informacje te, dowodzą, iż skarżący dzięki dokonanemu obwieszczeniu, mógł zapoznać się z wydaną przez Wojewodę decyzją, oraz że skutek prawidłowego doręczenia nastąpił 14 dni po jej ogłoszeniu, i zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. najpóźniej 14 dni od tego terminu (tj. 6 października 2020 r.) skarżący winien wnieść odwołanie do właściwego organu. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. B., zarzucając w niej naruszenie art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej i art. 10 § 1 k.p.a. (art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a.). W uzasadnieniu skarżący przedstawił zarzuty tożsame z podniesionymi w odwołaniu, i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji orzekł, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie zaś z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Sąd powołał się również na uchwałę z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16 w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Oznacza to, że stronom postępowania, niebędącym inwestorem, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, doręcza się w drodze obwieszenia. Zgodnie zatem z zasadą wynikającą z art. 49 § 2 k.p.a. w tego typu sprawach, dla strony niebędącej inwestorem, termin do złożenia odwołania od decyzji rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dokonania publicznego obwieszenia o wydaniu decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał także, że aby wniesienie odwołania wywołało przewidywane skutki, musi zostać zachowany ustawowy termin do jego wniesienia, tak jak to przewiduje art. 129 § 2 k.p.a. Zatem odwołanie wniesione przez skarżącego 5 listopada 2020 r., nastąpiło bezsprzecznie z uchybieniem terminu, gdyż wedle przepisów ustawy, ostatni dzień na jego wniesienie upłynął w dniu 6 października 2020 r. W orzeczeniu zwrócono również uwagę, iż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. warunkiem koniecznym do przywrócenia uchybionego terminu, jest wykazanie przez zainteresowanego prawdopodobieństwa, że wspomniane uchybienie nie nastąpiło z jego winy. Paragraf drugi tego artykułu stanowi natomiast, iż prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, wraz z jednoczesnym dopełnieniem formalnych czynności, których dotyczył wskazany termin. Sąd wymienił cztery przesłanki, które muszą wystąpić łącznie aby mogło dojść do przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym- tj.: brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono podlegający przywróceniu termin. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo, iż organ nie zbadał czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony z zachowaniem siedmiu dni i przystąpił do jego rozpoznania, niemniej i tak rozstrzygnięcie nie mogło być pozytywne dla skarżącego, gdyż nie uprawdopodobnił on braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z 31 sierpnia 2020 r., bowiem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie w tym zakresie nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przykładem takich okoliczności faktycznych może być przerwa w komunikacji, nagła choroba uniemożliwiająca wyręczenie się inną osobą, powódź bądź pożar (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 329), a więc zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: a) art. 20 ust. 2 pkt 2, w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jako prawo geodezyjne), poprzez niezaktualizowanie adresu właściciela działki w katastrze, pomimo istnienia właściwych danych w innych rejestrach publicznych, co skutkowało wysłaniem zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody Małopolskiego z 31 sierpnia 2020 r. nr 32/2020 na nieaktualny adres J. B. b) art. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako specustawa drogowa), poprzez uznanie, iż stronom postępowania niebędącym inwestorem, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, doręcza się w drodze obwieszczenia, oraz na przyjęciu, że doręczenie zawiadomienia skarżącemu na adres wskazany w katastrze ma walor jedynie informacyjny i nie stanowi doręczenia, od którego należy liczyć termin do wniesienia odwołania od decyzji; c) art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez ukształtowanie dla skarżącego ujemnych skutków prawnych, które nie nastąpiły z jego winy ani z jego prawidłowego zachowania; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ w sposób niewyczerpujący i niedokładny; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 10 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ w sposób nieprawidłowy, w sytuacji gdy skarżący na skutek niewłaściwego zawiadomienia przez organ został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co skutkowało również naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej; c) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) 1, 77 i 107 1 i § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie przez sąd istotnych zarzutów strony, dot. m.in. wadliwych zapisów w ewidencji gruntów oraz brak uwzględnienia faktu, że skarżący od ponad 20 lat zamieszkuje w K., gdzie również prowadzi działalność gospodarczą i regularnie płaci podatki; d) art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił postanowienia organu I instancji pomimo, iż decyzja, której skarżący żąda uchylenia została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z 2 sierpnia 2022 r., stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienia oraz motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że istota sprawy sprowadzała się do oceny dwóch kwestii: po pierwsze prawidłowości dokonanego doręczenia na adres [...] oraz skutków doręczenia poprzez obwieszczenie, po drugie – zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na decyzję Wojewody Małopolskiego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako specustawa drogowa) nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że stronom postępowania, niebędącym inwestorem, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, doręcza się w drodze obwieszczenia, zgodnie z art. 49 k.p.a. Według tego przepisu, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 2/16 z 27 lutego 2017 r. na którą powołał się w wyroku Sąd I instancji, wyraźnie stanowi, iż stosownie do art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Powyższy sposób zawiadomienia ma charakter samoistny, a zatem podlega zastosowaniu niezależnie od możliwości skorzystania przez organ z pozostałych form doręczeń. Instytucja doręczenia, o którym mówi art. 49 k.p.a., nie narusza zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z czynnościami organu i treścią wydanych przez organ rozstrzygnięć. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji w odniesieniu do kategorii podmiotów określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałe strony postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Nic nie wskazuje na to, by z zakresu tego sformułowania ("pozostałe strony") ustawodawca domyślnie postanowił wyłączyć właścicieli i użytkowników wieczystych. Wobec tego, sposób konstrukcji przepisu art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w odniesieniu do określenia podmiotów, w stosunku do których jest podejmowana czynność doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, wskazuje na to, że w stosunku do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych organ powinien początek biegu terminu do wniesienia odwołania wyznaczyć na podstawie zasad wynikających z art. 49 K.p.a. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 K.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Ma to tę konsekwencję, że dla stron, które o wydanej decyzji zawiadomione zostały w drodze publicznego obwieszczenia, wynikający z art. 129 § 2 K.p.a. termin do złożenia odwołania liczony jest na ogólnych zasadach, a więc rozpoczyna się po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji. Uwzględniając powyższą regulację Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że zawiadomienie o decyzji osób niebędących inwestorem oraz właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości poprzez udostępnienie jej na stronie internetowej urzędu gminy oraz umieszczenie decyzji na tablicach ogłoszeń urzędu gminy i sołectwa przez okres 14 dni należy uznać za prawidłowe dokonanie zawiadomienia o decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z powyższymi rozważaniami i zasadą wynikającą z art. 49 § 2 k.p.a. bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji rozpoczął się dla skarżącego 14 dni od dokonania publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji. W przypadku gdy ostatnie obwieszczenie miało miejsce 8 września 2020 r., 14 dniowy termin na złożenie odwołania od ogłoszonej decyzji upłynął 6 października 2020 r. Oczywistym jest więc, że wnosząc odwołanie 5 listopada 2020 r. skarżący dopuścił się uchybienia terminu. Przekroczył on również przysługujący mu, liczony od 6 października tygodniowy termin, na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Co więcej, wnosząc odwołanie skarżący w uzasadnieniu nie wykazał, iż zwłoka nastąpiła z niezależnych od niego przyczyn. Skarżący zarzucił również wyrokowi wydanemu w pierwszej instancji naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) 1, 77 i 107 1 i § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez sąd istotnych zarzutów strony, dot. m.in. wadliwych zapisów w ewidencji gruntów oraz brak uwzględnienia faktu, że skarżący od ponad 20 lat zamieszkuje w K., gdzie również prowadzi działalność gospodarczą i regularnie płaci podatki. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie powołał się na art. 11 f. ust. 3 regulujący kwestię adresu doręczania decyzji. Zdanie drugie wyżej wskazanego przepisu głosi bowiem, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wysyłany jest na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest zatem skuteczne. Fakt zamieszkiwania skarżącego w K. i prowadzenia działalności nie zwalnia od obowiązku zawiadomienia Państwowej Ewidencji Gruntów o zmianie adresu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.