II OSK 1663/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 749/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 września 2022 r. nr 933/2022 w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 749/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S.sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 15 września 2022 r., nr 933/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 1348/2022 określające, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym elewacji budynku przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych wskazany w tytule wykonawczym z dnia 9 stycznia 2014 r., nr 1/2014 doręczonym 23 stycznia 2014 r., zostanie wykonany zastępczo za S. sp. z o.o., ale na jej koszt i niebezpieczeństwo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. sp. z o.o., zarzucając naruszenie: art. 28 ust. 1, art. 39 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dalej "P.b.") poprzez niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 21 marca 2013 r., nr 681/2013, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., mogła zastąpić pozwolenie na budowę oraz poprzedzające ją pozwolenie konserwatorskie. Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu], jak również wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznanie podstaw kasacyjnych należało rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., ponieważ to w tej płaszczyźnie skarżąca lokuje zasadniczy spór. S. sp. z o.o. twierdzi, że skoro art. 28 ust. 1 P.b. przewiduje co do zasady obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych, a art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. nie zawiera wyraźnego wyłączenia tego wymogu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 21 marca 2013 r., nr 681/2013 mogła stanowić podstawę realizacji robót bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca podnosi przy tym, że decyzję na podstawie art. 28 ust. 1 P.b. wydaje co do zasady inny organ niż organ nadzoru budowlanego. Tak ujęty zarzut nie jest usprawiedliwiony. Punktem wyjścia musi być to, że niniejsza sprawa nie dotyczy legalności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 21 marca 2013 r., którą nałożono na skarżącą obowiązek wykonania robót służących usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w W., lecz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 15 września 2022 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 30 czerwca 2022 r. o skierowaniu obowiązku do wykonania zastępczego. Ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podlega więc to, czy na etapie wydania decyzji nakazowej istniała potrzeba uzyskania innych rozstrzygnięć w trybie P.b., lecz to, czy wobec niewykonania obowiązku i nieskuteczności wcześniej zastosowanego środka egzekucyjnego dopuszczalne było zastosowanie wykonania zastępczego. W tej perspektywie zasadnicze znaczenie ma art. 29 ust. 1 u.p.e.a. Z przepisu tego wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro zatem decyzja z dnia 21 marca 2013 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia 23 maja 2013 r., pozostaje w obrocie prawnym, to korzysta z domniemania legalności i podlega wykonaniu. Postępowanie egzekucyjne nie mogło stać się płaszczyzną ponownego kwestionowania obowiązku nałożonego tą decyzją, także przez odwołanie do art. 28 ust. 1 P.b. Taki właśnie skutek miałaby argumentacja skarżącej. Zarzut wykładni prawa materialnego został bowiem w istocie użyty do podważenia samej podstawy obowiązku, a nie do wykazania wadliwości środka egzekucyjnego zastosowanego w 2022 r. Nie można też tracić z pola widzenia, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 21 marca 2013 r. nie został wykonany mimo zastosowania wcześniejszego środka egzekucyjnego. Po kontroli z dnia 6 grudnia 2013 r., upomnieniu z dnia 16 grudnia 2013 r. i wystawieniu tytułu wykonawczego z dnia 9 stycznia 2014 r. wobec S. sp. z o.o. zastosowano grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Została ona utrzymana w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia 4 marca 2014 r., a następnie prawidłowość tego rozstrzygnięcia potwierdziły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 309/14, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2773/14. Skoro mimo tego obowiązek nadal nie został wykonany, co ponownie stwierdzono podczas kontroli z dnia 15 lutego 2022 r., to skierowanie go do wykonania zastępczego stanowiło prawnie dopuszczalny dalszy etap egzekucji administracyjnej. W takiej sytuacji Powiatowy Inspektor, działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny, nie mógł zaniechać dalszych czynności zmierzających do wykonania obowiązku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. jest decyzją o pozwoleniu na budowę albo że zastępuje taką decyzję w znaczeniu właściwym dla art. 28 ust. 1 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił jedynie, że decyzja nakazowa wydana w reżimie przepisów dotyczących utrzymania obiektu budowlanego stanowi samodzielną podstawę powstania i wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Jest to sytuacja prawna odrębna od tej, która wiąże się z realizacją zamierzenia inwestycyjnego na podstawie pozwolenia na budowę. Okoliczność, że Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr 1561/2018 udzielił skarżącej pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku, nie uchyla obowiązku wcześniej nałożonego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. i nie wstrzymuje jego egzekucji. Uprawnienie inwestycyjne i obowiązek utrzymania obiektu budowlanego funkcjonują obok siebie. To, że odnoszą się do tego samego obiektu, nie prowadzi do wniosku, że organ egzekucyjny miał obowiązek oczekiwać na realizację zamierzenia inwestycyjnego skarżącej zamiast doprowadzić do wykonania istniejącego nakazu. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 P.b. S. sp. z o.o. twierdzi, że z uwagi na położenie budynku na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przed wydaniem postanowienia o wykonaniu zastępczym konieczne było uzyskanie pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora, poprzedzającego pozwolenie na budowę. Także ten wywód abstrahuje od charakteru rozpoznawanej sprawy. Art. 39 ust. 1 P.b. odnosi się do przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków albo na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie nie prowadzono postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Przedmiotem kontroli było postanowienie wydane w toku egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nadzoru budowlanego. Z tego względu odwołanie do art. 39 ust. 1 P.b. nie mogło skutecznie podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji. Trzeba zarazem podkreślić, że postanowienie o wykonaniu zastępczym nie pełni funkcji decyzji inwestycyjnej i niczego w tym zakresie nie zastępuje. Jest ono wyłącznie środkiem egzekucyjnym służącym doprowadzeniu do wykonania obowiązku, który już istnieje i który nie został dobrowolnie wykonany. Z tego powodu twierdzenie skarżącej, że przed zastosowaniem wykonania zastępczego należało najpierw uzyskać pozwolenie na budowę oraz poprzedzające je pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora, zmierzało w istocie do zakwestionowania wykonalności decyzji z dnia 21 marca 2013 r. Tego rodzaju argument nie mógł zostać uwzględniony ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani na etapie kontroli kasacyjnej. W konsekwencji wszystkie przepisy wskazane w podstawie kasacyjnej zostały przez Sąd pierwszej instancji odczytane prawidłowo. Sąd trafnie przyjął, że w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym po wieloletnim niewykonywaniu obowiązku, po bezskutecznym zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia i przy braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego decyzję z dnia 21 marca 2013 r., nie było podstaw do odmowy zastosowania wykonania zastępczego z przyczyn powoływanych przez skarżącą. Taka ocena pozostaje zgodna także z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1653/23, wydanym w sprawie dotyczącej tej samej skarżącej i analogicznego skierowania obowiązku do wykonania zastępczego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.