II OSK 1677/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. [...] H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 375/21 w sprawie ze skargi A. [...] H. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji i sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 375/21, w ten sposób, że w miejsce błędnego oznaczenia strony skarżącej "A. [...] H." wpisuje "A. [...] H.", 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 375/21, po rozpoznaniu skargi A. T. [...] na bezczynność Wojewody Mazowieckiego, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy: 1) stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2019 r. w sprawie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Cudzoziemiec pismem z dnia 16 marca 2020 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia wyroku, 2) przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), 3) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Cudzoziemiec podniósł, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, przez którą skarżący pozostawał przez długi okres w stanie niepewności co do jego sytuacji prawnej dotyczącej podstaw pobytu. Odnosząc się do wniosku dotyczącego przyznania sumy pieniężnej skarżący wyjaśnił, że jest ona swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę jaką strona poniosła z powodu wadliwie działającej administracji publicznej tj. niepewność co do możliwości dalszego przebywania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie skarżący studiuje oraz od wielu lat posiada swój ośrodek życiowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie skarżącego toczyły się przed organem dwa postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z wniosków złożonych - 13 czerwca 2016 r. (zakończone decyzją z dnia 8 czerwca 2019 r. udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy) - 15 lutego 2019 r. (zakończone decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy). W sprawie drugiego wniosku tj. z 15 lutego 2019 r. cudzoziemiec w dniu 18 lipca 2019 r. złożył ponaglenie i tym samym organ uznał, że skarga dotyczy tego postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie termin rozpoznania niniejszej sprawy wyznaczono na 3 czerwca 2019 r. W tym czasie organ wystąpił pismem z dnia 15 lutego 2019 r. do skarżącego o uzupełnienie braków wniosku oraz z dnia 26 lutego 2019 r. o udzielenie stosownych informacji do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta [...] Policji. Termin udzielenia odpowiedzi przez te instytucje na skutek wydłużenia upływał w dniu 28 kwietnia 2019 r. W dniu 18 lipca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie. Organ w dniu 23 lipca 2019 r. wydał decyzję. Korespondencja z decyzją - wysłana w dniu 25 lipca 2019 r. - w dniu 28 sierpnia 2019 r. została zwrócona, jako niepodjęta w terminie. Wojewoda podkreślił, że skarga została złożona po wydaniu decyzji i wobec powyższego przedstawił argumentację wskazującą zarówno na zasadność odrzucenia, jak i ewentualnie oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 388/20, oddalił skargę cudzoziemca na bezczynność Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2728/20, uchylił powyższe orzeczenie Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W dniu 9 kwietnia 2021 r. zapadł powołany na wstępie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd Wojewódzki przywołał motywy ww. wyroku NSA, wskazując, że w niniejszej sprawie nie mogła mieć zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Następnie, stwierdził, że choć na dzień złożenia skargi sprawa została rozpoznana przez organ, to jednak decyzja nie została stronie prawidłowo doręczona i nie weszła do obrotu prawnego. Pozwala to na ocenę, czy organ wydał decyzję w sprawie pozostając w zwłoce. Organ w przedmiotowej sprawie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu przewidzianej w art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") przed upływem ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Okres zwłoki w rozpoznaniu sprawy trwał więc od 4 czerwca 2019 r. do 22 lipca 2019 r. (1 miesiąc i 18 dni). W ocenie Sądu, okoliczności powyższe uzasadniały stwierdzenie bezczynności po stronie organu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi jednak na wydanie decyzji w dniu 23 lipca 2019 r. nie zachodziła już potrzeba zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Sąd Wojewódzki uznał także, że okoliczności związane z charakterem i okresem nieznacznej zwłoki w załatwieniu sprawy, która do dnia wydania decyzji wyniosła ok. 1,5 miesiąca (o tyle organ przekroczył bez usprawiedliwienia wyznaczony termin do rozpoznania sprawy), nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała cech rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, nie zachodziła też potrzeba dyscyplinowania organu. Okres oczekiwania na załatwienie sprawy nie był długi. Suma pieniężna ma charakter pewnego rodzaju rekompensaty za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ, jednak nie jest równoważna z odszkodowaniem za poniesioną szkodę. Z tych względów Sąd oddalił skargę w zakresie żądania dotyczącego sumy pieniężnej i grzywny (art. 151 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, wnosząc o jego zmianę, poprzez: a) zobowiązanie organu do doręczenia stronie postępowania decyzji z dnia 23 lipca 2019 r. w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt sprawy, gdyż decyzja ta nie została do chwili obecnej doręczona stronie postępowania, ani ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, co uniemożliwia wniesienie odwołania; b) stwierdzenie, że w sprawie nastąpiła bezczynność z rażącym naruszeniem prawa; c) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; d) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej oceny, iż w sprawie nie zachodzi bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, tymczasem decyzja z dnia 23 lipca 2019 r. w dacie orzekania nadal nie została doręczona stronie postępowania lub jej pełnomocnikowi, mimo składanych Wojewodzie ponagleń, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku zaistnienia przewlekłości postępowania i w konsekwencji oddalenia skargi jako bezzasadnej; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji wskazanych przez stronę w postępowaniu sądowym istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów oraz brak dostrzeżenia w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełnionych uchybień dotyczących terminowego załatwienia sprawy w postępowaniu w zakresie braku doręczenia decyzji stronie postępowania, a przy tym tak oczywistych, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku i oddalić skargę; 3) art. 149 § 1a w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia bezczynności postępowania Wojewody z rażącymi naruszeniem prawa, mimo iż organ wielokrotnie przekroczył termin do załatwienia sprawy, poprzez brak doręczenia decyzji stronie postępowania lub jej pełnomocnikowi, a przekroczenie to ma charakter rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, potęgując głębokość zaistniałej w postępowaniu bezczynności, poprzez brak doręczenia decyzji w dacie orzekania przez Sąd; 4) art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w zakresie dotyczącym przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w związku ze stwierdzoną bezczynnością postępowania, poprzez pominięcie okoliczności braku doręczenia decyzji stronie mimo upływu blisko dwóch lat od jej wydania, co uniemożliwia stronie skorzystanie ze środka odwoławczego i naruszaj jej konstytucyjne prawo do procedury odwoławczej w postępowaniu administracyjnym oraz przysługujące później w razie jej wyczerpania - prawo do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która, w myśl § 2 tego artykułu, zachodzi między innymi wtedy, gdy w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony od orzekania z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). O takim wyłączeniu mówi art. 185 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania (§ 1), sąd, któremu sprawę przekazano, rozpoznaje ją w innym składzie. Pojęcie "innego składu" sądu należy rozumieć w ten sposób, że żaden z sędziów, którzy brali udział w wydaniu uchylonego orzeczenia, nie może uczestniczyć w ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż tylko wówczas jest realizowana zasada bezstronności w rozpoznaniu sprawy przy pełnym zachowaniu niezawisłości sędziowskiej przez wyeliminowanie sytuacji, w których sędzia przy orzekaniu byłby związany wykładnią prawa dokonaną przez sąd odwoławczy wbrew własnemu przekonaniu, któremu dał wyraz w zaskarżonym orzeczeniu. Rozpoznanie sprawy przez ten sam skład sądu skutkuje nieważnością postępowania (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 185.; wyroki NSA: z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 319/09; z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 645/18; z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 372/07). W niniejszej sprawie wyrok z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 388/20, wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie trzech sędziów: Agnieszki Wójcik, Małgorzaty Małaszewskiej-Litwiniec, Tomasza Wykowskiego, został następnie uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2728/20. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 9 kwietnia 2021 r. wyrok (obecnie zaskarżony) w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 375/21, a w wydaniu tego orzeczenia brali udział sędziowie: Kaja Angerman, Tomasz Wykowski, Monika Barszcz. Sędzia Tomasz Wykowski, wbrew regulacji wynikającej z art. 185 § 2 p.p.s.a., brał udział w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy dwukrotnie, co wypełnia przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wystąpienia nieważności postępowania konkretyzuje obowiązek tego Sądu do uchylenia zaskarżonego orzeczenia dotkniętego taką wadą. Podniesione skargą kasacyjną zarzuty nie mogą być rozpatrywane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku były proceduralne uchybienia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 207 § 2 p.p.s.a.), o czym orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok wobec błędnego oznaczenia strony skarżącej (punkt 1 sentencji wyroku).