II OSK 168/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 284/23 w sprawie ze skargi F. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 lutego 2023 r. nr WI-I.7840.3.244.2022.GM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 października 2023 r., II SA/Gd 284/23, oddalił skargę F. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. (dalej Spółka) na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej Wojewoda) z dnia 8 lutego 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 30 września 2022 r. Starosta Lęborski, na podstawie art. 105 § 1 i art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2022.2000; dalej k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Spółki dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę portierni (w miejscu istniejącego obiektu przeznaczonego do rozbiórki) jako funkcji towarzyszącej istniejącej zabudowie produkcyjnej na działce nr [...], obręb [...] L. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że postanowienie z 19 kwietnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania wstrzymało bieg terminów przewidzianych w k.p.a. przez okres 3 lat, który upłynął z dniem 19 kwietnia 2021 r. Ze względu na fakt, że do tej daty strona nie zwróciła się o podjęcie postępowania żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, zgodnie z dyspozycją art. 98 § 2 k.p.a. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania Wojewoda decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. utrzymał ją w mocy. Powołując się na orzecznictwo NSA Wojewoda podkreślił, że brak wniosku o podjęcie postępowania obliguje organ do uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane. To strona, która "spowodowała" zawieszenie postępowania we własnej sprawie ma być inicjatorem jego podjęcia. Wojewoda wskazał, że do zawieszenia postępowania doszło z inicjatywy Spółki na mocy postanowienia z 19 kwietnia 2018 r., w którym Starosta Lęborski pouczył stronę, iż "jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Organ zaznaczył, iż Spółka nigdy nie wystąpiła z takim wnioskiem. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 15zzzzzn² ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID) Wojewoda stwierdził, że przepis ten dotyczy przypadków, gdy strona złożyła wniosek po terminie, natomiast skarżący nie dokonał żadnej czynności, dla której można przywrócić termin. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę. Sąd podzielił ugruntowany w judykaturze pogląd, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, należy umorzyć postępowanie w formie decyzji. Regulacja art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem wyraźnie, że w przypadku braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. WSA zaznaczył, że w niniejszej sprawie trzyletni okres zwieszenia rozpoczął bieg w dniu 19 kwietnia 2018 r. i upłynął w dniu 30 czerwca 2021 r., wliczając w to okres zawieszenia biegu terminów zawitych w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Sąd wskazał, że organ I instancji nie był zobowiązany do wzywania strony do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ takiego obowiązku. Zdaniem Sądu, za taki przepis szczególny w realiach niniejszej sprawy nie może być uznany art. 15zzzzzn² ustawy COVID, gdyż regulacja ta miałaby zastosowanie, gdyby w okresie obowiązywania stanu epidemii strona złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania z uchybieniem terminu. Spółka jednak nie przejawiła żadnej inicjatywy w tym zakresie. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez skarżącą - to strona domagała się od organu administracji architektoniczno-budowlanej wydania aktu w postaci decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Po drugie, to na wniosek skarżącej postępowanie to zostało zawieszone. Po trzecie, w postanowieniu z 19 kwietnia 2018 r. Starosta prawidłowo pouczył skarżącą o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: • przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.) poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, pomimo iż do wydania przedmiotowych decyzji doszło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. I5zzzzzn2 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 oraz ust. 2 ustawy COVID w zw. z art. 98 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do błędnego ustalenia, iż organ nie miał obowiązku wyznaczenia skarżącej terminu 30 dni na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, • prawa materialnego, tj. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 oraz ust. 2 ustawy COVID, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ww. przepisy nie mają zastosowania w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte, a następnie zawieszone na wniosek strony, a przed wejściem w życie przepisów ustawy organ pouczył stronę o skutkach braku złożenia w terminie 3 lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 oraz ust. 2 ustawy COVID. W myśl art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 1, 2 i 5 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Jak słusznie zauważył WSA, organ I instancji nie był zobowiązany do wzywania strony do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ takiego obowiązku. Trafnie przy tym WSA zaznaczył, że za taki przepis szczególny w realiach niniejszej sprawy nie może być uznany art. 15zzzzzn² ustawy COVID, gdyż regulacja ta miałaby zastosowanie, gdyby w okresie obowiązywania stanu epidemii strona złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania z uchybieniem terminu. Spółka jednak wniosku takiego nie złożyła. Na tę samą okoliczność zwrócił uwagę Wojewoda, który w motywach zaskarżonej decyzji stwierdził, że przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID dotyczy przypadków, gdy strona złożyła wniosek po terminie, natomiast Spółka nie dokonała żadnej czynności, dla której można przywrócić termin. Powyższe stanowisko organu i Sądu I instancji jest prawidłowe. Z treści art. 15zzzzzn² jednoznacznie wynika, że ma on zastosowanie w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów. W przedmiotowej sprawie strona nie uchybiła takiemu terminowi, bo nie dokonała żadnej czynności, dla której byłby on przewidziany. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID należy odczytywać w ten sposób, że miał on przede wszystkim za zadanie zapobiegać procesowi ziszczania się negatywnych następstw uchybienia terminów prawa administracyjnego, a nie przyczyniać się do mnożenia czynności organu, przy zapewnieniu stronie tylko ochrony wtórnej (wyrok NSA z 3 lipca 2023 r., II OSK 70/22, LEX nr 3599657). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.