II OSK 1682/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 822/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 12 października 2022 r. znak IF-VII.7840.2.36.2022.RG w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 822/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 12 października 2022 r., znak: IF-VII.7840.2.36.2022.RG w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji przeprowadziły w sposób wystarczający postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie uznania, że instalowanie przez Spółkę urządzeń na dachu istniejącego budynku stanowi roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty budowlane planowane przez Skarżącą polegają na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej jako: "Prawo budowlane") przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja polegająca na zainstalowaniu zespołu urządzeń na istniejącym budynku nie będzie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem objęte są zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji; 2. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane planowane przez Skarżącą polegają na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, które zgodnie z przywołanym przepisem są dokonywane na zgłoszenie, a nie na podstawie pozwolenia na budowę; 3. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "instalowanie" i nieprawidłowe uznanie, że obejmuje ono wyłącznie proste prace, z wyłączeniem posadowienia konstrukcji podantenowych, podczas gdy jest to sprzeczne z literalnym brzmieniem przywołanego przepisu, który wprost wskazuje, że w pojęciu instalowania urządzeń mieszczą się również antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne; 4. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego, a także § 3 pkt 2 i 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.) przez jak wynika z uzasadnienia wyroku błędne utożsamienie urządzeń o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego z pojęciem urządzeń budowlanych, podczas gdy ustawa Prawo budowlane nie wymaga, aby urządzenia o których mowa w przywołanym przepisie były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę. Wobec powyższych podstaw kasacyjnych wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a.; ewentualnie, 2. jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a.; 3. zwrot od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 12 października 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 sierpnia 2022 r., którą wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia: instalacji na obiekcie budowlanym zespołu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m dla stacji bazowej telefonii komórkowej. Ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie podlegała kwalifikacja prawna robót budowlanych objętych zgłoszeniem, do których według skarżącej Spółki znajduje zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że inwestor powołujący się na art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego powinien wykazać, że planowane roboty budowlane sprowadzają się wyłącznie do instalowania urządzeń na obiekcie budowlanym. Wymieniony bowiem przepis stanowi wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w świetle której wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. Kierując się takim założeniem, Sąd wskazał trafnie, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego nie można wykładać rozszerzająco, a zatem nie obejmuje on robót budowlanych polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że należy rozróżnić użyte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego pojęcie "instalowanie" urządzeń na obiekcie budowlanym, od robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a konkretnie stacji bazowej telefonii komórkowej. Tym samym za chybione należało uznać stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym przedmiotem "instalacji na obiekcie budowlanym" – w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego – może być budowla w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej oraz, że "Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy osiągnięcie powyższego rezultatu będzie następować w ramach robót budowlanych będących budową, przebudową, czy też innego rodzaju robót budowlanych". Mając na uwadze treść przepisów art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego nieuprawnione jest utożsamianie użytego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego pojęcia "instalowanie" (urządzeń na obiekcie budowlanym), z pojęciem robót budowlanych obejmujących w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego budowę obiektu budowlanego, jak też inne prace w tym przepisie wymienione. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r. II OSK 2786/21, w którym wskazano, że użyte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), b), c) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a), b), d) Prawa budowlanego pojęcie "instalowanie" – stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń – obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się już z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto słusznie wskazuje się w orzecznictwie, że skoro ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 Prawa budowlanego wykonywania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2023 r. II OSK 2620/21, 18 września 2024 r. II OSK 1607/24). Podkreślić jednocześnie należy, że dla właściwego zastosowania w konkretnej sprawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego istotne znaczenie ma szczegółowe ustalenie zakresu robót budowlanych i materiałów budowlanych przewidzianych w projekcie danej inwestycji. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, że dokonując kwalifikacji robót budowlanych w kontekście wymienionego przepisu, nie można czynić tego automatycznie, z pominięciem szczegółów projektu budowlanego i okoliczności sprawy. Przyjąć bowiem należy, że ogólnikowe określenie inwestycji jako "stacji bazowej telefonii komórkowej" może obejmować różny zakres robót budowlanych, mogących stanowić budowę obiektu budowlanego, ale w określonych sytuacjach "instalację", o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego. Rację ma więc skarżąca podnosząc w skardze kasacyjnej, że sam fakt objęcia przedmiotową inwestycją "antenowej konstrukcji wsporczej" nie mógł skutkować wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku (zarzut z pkt II.3 skargi kasacyjnej) Rzecz jednak w tym, jaki charakter ma dana inwestycja w całokształcie, a w więc czy będzie polegała na "instalowaniu na obiektach budowlanych" urządzeń wymienianych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, czy też na zrealizowaniu w całości nowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji akcentował, że właśnie analiza dokumentacji projektowej wykluczała zaliczenie przedmiotowej inwestycji do robót budowlanych, stanowiących "instalację" urządzeń określonych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego. Uzupełniając opis inwestycji przytoczony w uzasadnieniu wyroku, należy zwrócić uwagę, że według "dokumentacji techniczno–formalnej" z 11 maja 2022 r. przedmiotowy obiekt ma być zlokalizowany na dachu budynku mieszkalnego, o wysokości 15,60m. W opisie parametrów technicznych "zespołu urządzeń" wymieniono trzy antenowe konstrukcje wsporcze (3x1558,8 kg) o masie 4676,5 kg, oraz inne urządzenia o masie 2686,5 kg., a więc łącznie urządzenia o masie przeszło 7 ton. Nadto w danych dotyczących projektowanych konstrukcji podano, że każda z podstaw "AKN" (antenowej konstrukcji wsporczej) dociążona będzie przez 32 sztuki balastów betonowych, ważących według danych z tabeli 2150,4 kg łącznie (96 sztukx22,40 kg). Zważywszy na masę całkowitą wymienionych elementów projektowanego "zespołu urządzeń" (przekraczającą 9 ton), ewentualnie uwzględniając podaną w tabeli ("elementów wysyłkowych") masę – 6192,4 kg, czyli przeszło 6 ton, wątpliwości budzi zawarte w punkcie czwartym ("Wpływ mocowania elementów zespołu na układ konstrukcyjny obiektu") opisu technicznego stwierdzenie, że: "Ciężar wszystkich elementów zespołu dla stateczności budynku jest pomijalnie mały". Ponadto odnotować należy, że antenowa konstrukcja wsporcza (o wysokości 7 m) typu TRIPOD 6.0, według opisu technicznego, stanowi "samonośną konstrukcję, której stateczność zapewnia stalowa podstawa skręcona z modułów o gabarycie 50x50cm każdy (...) Każda z podstaw AKW dociążona jest 32 szt. balastów betonowych". W projekcie wskazano, że: "Antenowa konstrukcja wsporcza jest konstrukcją balastową, nie jest połączona w jakikolwiek sposób z dachem budynku, nie narusza powłok pokrycia dachowego (...)" Mając na względzie opis projektowanego "zespołu urządzeń" dostrzec należy, ze cała antenowa konstrukcja wsporcza z podstawą balastową niczym w istocie nie różni się od wolno stojących masztów lub wież antenowych ustawianych na gruncie. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki wskazał, że "wolno stojące maszty antenowe" zaliczane są do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), przy czym brak podstaw, aby różnicować wymogi dla ich budowy w zależności od tego czy są one lokalizowane na gruncie, czy na budynku. Uwzględniając charakter (wielkość, wagę, konstrukcję) zaprojektowanego zespołu urządzeń służącego do realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, zasadne było zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako budowy obiektu budowlanego, wymagającej pozwolenia na budowę. Wprawdzie ani organy obu instancji, ani też Sąd Wojewódzki, nie przedstawiły szczegółowej analizy charakteru przedmiotowych robót budowlanych, jednak nie ulega wątpliwości, że dokonując ich kwalifikacji prawnej uwzględniono dokumentację projektową załączoną do zgłoszenia. Tymczasem argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej koncentruje się na interpretacji omówionych przepisów Prawa budowlanego, natomiast pomija stan faktyczny niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo wspomnianych niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego co do zasadności sprzeciwu wniesionego przez organ powiatowy, w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, że przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. W szczególności zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót budowlanych. Zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że stan faktyczny sprawy został ustalony z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W efekcie za niezasadny należało uznać zarzut z punktu I. 1 skargi kasacyjnej. Z przyczyn omówionych wyżej nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 oraz art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego (punkt II 1 i 2 skargi kasacyjnej). Z kolei w zarzucie z punktu II.4 skargi kasacyjnej słusznie wskazano, że użyte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego pojęcie "urządzeń" nie powinno być utożsamiane z pojęciem "urządzeń budowlanych" (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), jednak ta kwestia miała drugorzędne znaczenie dla oceny istoty sprawy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 2