II OSK 2620/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 529/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia 14 stycznia 2021 r. nr ... w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru instalacji zespołu urządzeń i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 529/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 stycznia 2021 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.: zwanej dalej "k.p.a.") przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji pierwszej i drugiej instancji przeprowadziły w sposób wystarczający postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonały prawidłowych ustaleń w tym zakresie, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował, iż organy administracji obu instancji naruszyły przywołane powyżej przepisy procedury administracyjnej; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Praw o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm., zwanej dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym spełnieniu funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku nie uchylił ich decyzji; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań, co do interpretacji przepisów prawa budowlanego, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że urządzenia techniczne służące do obsługi sieci telefonii komórkowej na dachu budynku stanowią budowlę w rozumieniu ww. przepisu, a nie urządzenie o wysokości przekraczającej 3 m instalowane na istniejącym budynku; 2. art. 3 pkt 6 przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowane przedsięwzięcie polegające na posadowieniu masztu na istniejącym budynku i zainstalowanie na nim anteny telekomunikacyjnej stanowi budowę nowego obiektu w rozumieniu w/w przepisu, podczas gdy należy je zakwalifikować jako instalację urządzeń wskazanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego; 3. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, w zw. z § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Z 2005 r., Nr 219, poz.1864 ze. zm.; dalej: Rozporządzenie z 26 października 2005 r.) przez nieuprawnione stwierdzenie przez organ I instancji, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącej polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a nie jak wynika z treści powołanych wcześniej przepisów wystarczającym jest zgłoszenie budowalne; 4. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) w zw. z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: Prawo budowlane) przez nieprawidłowe uznanie, że nie znajdzie on zastosowania w niniejszej sprawie i utrzymanie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na wysokość elementów instalacji radiokomunikacyjnej przekraczającą 3 metry; 5. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a), a także § 3 pkt 2 i 9 przez jak wynika z uzasadnienia decyzji błędne utożsamienie urządzeń o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) z pojęciem urządzeń budowlanych, podczas gdy ustawa Prawo budowlane nie wymaga, aby urządzenia o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki po przeprowadzeniu właściwej kontroli zaskarżonej decyzji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) stanowiły w niniejszej sprawie podstawę wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru instalacji zespołu urządzeń (urządzeń technicznych) służących do obsługi sieci telefonii komórkowej na dachu oznaczonego budynku. Dla oceny, czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia, istotne znaczenie miało ustalenie zakresu i charakteru robót budowlanych przewidzianych do realizacji. Jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, przedmiotem dokonanego przez skarżącą Spółkę zgłoszenia była budowa zespołu urządzeń technicznych na dachu budynku, składającego się z: konstrukcji wsporczych, urządzeń sterujących, anten, instalacji radiokomunikacyjnych i instalacji elektrycznej, przy czym wysokość urządzeń przekracza 3 m (ponad 3,9 m na budynku o wysokości 26 m). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego objęte zgłoszeniem zamierzenie inwestycyjne stanowi w rzeczywistości stację bazową telefonii komórkowej, co nie zostało w skardze kasacyjnej podważone. Sporna natomiast okazała się kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych, które zdaniem skarżącej polegają na instalacji urządzeń technicznych służących obsłudze sieci telefonii komórkowej (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego), zaś w ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowią budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) wymagającą pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym, podczas gdy zgłoszona inwestycja polegać ma na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, a konkretnie posadowieniu konstrukcji wsporczych, urządzeń sterujących, zasilających i nadawczo-odbiorczych, co wyczerpuje pojęcie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Należy przyznać rację Sądowi Wojewódzkiemu, że wprowadzony nowelizacją Prawa budowlanego z 13 lutego 2020 r. przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), obowiązujący od 19 września 2020 r. nie zdezaktualizował ukształtowanego wcześniej w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi budowę obiektu budowlanego (budowlę), natomiast o instalacji bądź montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już konstrukcja wsporcza, na której mogą być umieszczone anteny bądź inne urządzenia (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r. II OSK 1389/16, 9 marca 2011 r. II OSK 407/10, 23 listopada 2010 r. II OSK 1709/09). W tym miejscu trzeba odnotować, że również w stanie prawnym obowiązującym od 19 września 2020 r., sądy administracyjne rozróżniają: 1) wymagającą pozwolenia na budowę inwestycję obejmującą budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, mianowicie wykonanie konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych wraz z całym oprzyrządowaniem; 2) wymagające zgłoszenia roboty budowlane polegające na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń technicznych (budowlanych), w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających (por. m.in. wyrok WSA z 15 listopada 2022 r. II SA/Kr 984/22, wyrok WSA z 9 lutego 2022 r. II SA/Bd 1145/21). W obu wymienionych wyrokach przy interpretacji art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego akcentuje się, że przez niezdefiniowane ustawowo pojęcie "instalowanie" należy rozumieć roboty budowlane polegające na montowaniu, umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Czym innym jest zaś budowa (przebudowa, rozbudowa) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. Mimo pewnych niekonsekwencji terminologicznych w przytoczonych orzeczeniach, zaakceptować należy pogląd, że przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego w dalszym ciągu dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" urządzeń, a nie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W konsekwencji należy uznać, że aktualne pozostaje ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że stacji bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a tym samym stanowi obiekt budowlany wymagający zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r. II OSK 596/17, 20 stycznia 2017 r. II OSK 1148/15, 12 kwietnia 2018 r. II OSK 1389/16). Wobec powyższego uprawnione jest też wnioskowanie, że tak jak wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15, również art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego nie ma zastosowania do robót budowlanych stanowiących budowę (rozbudowę, przebudowę) stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreślenia wymaga, że generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29 – 31 Prawa budowlanego, których nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Słusznie zatem wskazuje się w orzecznictwie, że skoro ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wykonywania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok II SA/Bd 1145/21). Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał trafnie, że nie należy rozciągać pojęcia urządzenia, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego (wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15) na wolnostojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych i wolnostojące wieże antenowe, zaliczane do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, w myśl przepisu § 3 pkt 2 Rozporządzenia z 26 października 2005 r. Warto przypomnieć również stanowisko organu odwoławczego, który w decyzji zaznaczył, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję stalową (wsporczą) o wysokości ponad 3,9 m (umieszczoną na budynku o wysokości 26 m) pozwalającą na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, co skutkowała zakwalifikowaniem jej jako "budowli", a nie jako robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Charakteryzując przedmiotową inwestycję Wojewoda zasadnie wskazał, że zamiarem inwestycyjnym objęty jest nowy obiekt, wznoszony od podstaw, obejmujący wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej. W takim stanie sprawy organ administracji zasadnie wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, co zostało zaaprobowane przez Sąd Wojewódzki. Sąd Wojewódzki, weryfikując zaskarżoną decyzję, dostrzegł wadliwość polegającą na powołaniu przez organ odwoławczy art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, jednak w rezultacie uznał prawidłowo, że art. 29 ust. 2 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego wskazywał na konieczność podjęcia tożsamego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 151 w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nietrafnie podniesiono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami tego przepisu. Z przyczyn omówionych wyżej nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do przepisów art. 3 pkt 3, 6 i 9, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz art. 30 Prawa budowlanego, w powiązaniu dodatkowo z przepisami § 3 pkt 2 i 9 Rozporządzenia z 26 października 2005 r., w znaczeniu podanym w zarzutach sformułowanych w punktach II.1, 2, 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Dla porządku należy zaznaczyć, że strona skarżąca nie przedstawiła argumentów mogących podważyć przyjętą przez Sąd Wojewódzki wykładnię wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego, opartą na ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, kontynuowanej również w aktualnym stanie prawnym. Niniejsza sprawa pokazuje, że kolejna nowelizacja ustawy Prawo budowlane w zakresie spornego zagadnienia nie doprowadziła do jednoznacznego unormowania reżimu, w jakim powinny być realizowane roboty budowlane dotyczące stacji bazowych telefonii komórkowej. Tymczasem Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku przedstawił przekonującą argumentację z konkluzją, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego nie ma zastosowania do budowy obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7