II OSK 1148/15

Dnia 20 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 599/14 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 599/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę T. SA z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], Starosta K., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru instalacji konstrukcji wsporczej i urządzeń radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym położonym w M., przy ul. [...], działka nr [...], dokonanego w dniu 7 stycznia 2014 r. przez P. SA z siedzibą w W.. W ocenie organu I instancji, instalowanie urządzeń na obiekcie, nie jest objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor T. SA z siedzibą w W., jako następca prawny P. SA z siedzibą w W.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał na zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem, który m.in. ingeruje w konstrukcję budynku, dlatego nie można takich robót zakwalifikować jako objętych zgłoszeniem (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., II OSK 1699/10, oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2010 r., II SA/Kr 360/10). Nie jest to "instalowanie", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Podlegają zatem obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, gdyż to charakter całości przewidzianych do wykonania robót budowlanych stanowi przesłankę kwalifikującą dane roboty albo do zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo wymagających uzyskania takiego pozwolenia. Ponadto stwierdził, że organ I instancji nie miał obowiązku ustalenia czy stacja bazowa należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani wzywać inwestora do uzupełnienia dokumentów; zaś wymagania wynikające z art. 32-35 Prawa budowlanego nie podlegają ocenie w ramach postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych określonego w art. 30 w związku z art. 29 ust. 2 tej ustawy. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie T. SA, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne ustalenie, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie stanowi robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a tym samym, że inwestycja ta nie podlega zgłoszeniu, a wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; a także naruszenie przepisów proceduralnych przez naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. na skutek braku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca Spółka powołała się na pogląd zawarty w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 528/12. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał na brak ustawowej definicji pojęcia: "instalowanie" i odwołał się do jego słownikowego rozumienia oraz do przywołanego w uzasadnieniu decyzji wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 360/10, wywodząc, że o tym czy zgłoszony zakres robót podlega zgłoszeniu decyduje sposób mocowania projektowanych elementów konstrukcji do istniejącego budynku. Wbrew sugestiom skarżącego, w decyzji organ odwoławczy nie wskazywał, że zakres projektowanych robót stanowi nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 599/14, oddalając skargę wskazał jak należy rozumieć pojęcie instalowania. O tym decydują realia konkretnej sprawy, a przede wszystkim zakres i charakter robót budowlanych, jakie zgodnie z przedłożonym projektem mają być wykonane. Odnośnie poglądów orzecznictwa, stwierdził, że mają one znaczenie informacyjne i wyjaśniające co do sposobu rozumienia konkretnej normy prawnej i kierunków prawidłowej jej wykładni, nie zwalniają od obowiązku interpretacji konkretnego przepisu na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Zdaniem sądu, dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne, poprzedzające przyjętą ocenę prawną są prawidłowe. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalenia te są niezgodne z materiałem dowodowym lub że materiał ten, na okoliczność projektowanych robót budowlanych jest niepełny. Również skarżący ustaleń tych nie kwestionuje, a jedynie neguje ich ocenę w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Powodem przyjęcia przez organy orzekające w sprawie, że roboty te wykraczają poza zakres pojęciowy "instalowania" było ustalenie, że wiążą się one z trwałą ingerencją w konstrukcję budynku "poprzez wykonanie trwale połączonych z istniejącym dachem słupków żelbetowych powodując trwałą ingerencję w część podstawowej, głównej struktury konstrukcyjnej budynku (stropodach ściana słup)". W ocenie Sądu ten tok rozumowania organu odwoławczego jest prawidłowy, odróżnić bowiem trzeba sytuację, gdy na dachu obiektu budowlanego znajdują się elementy umożliwiające instalację konstrukcji wsporczych (haki, zaczepy itp.) od sytuacji, gdy dla wykonania instalacji elementów wsporczych masztu antenowego oraz podstawy pod szafy techniczne trzeba wykonać roboty budowlane mające na celu wybudowanie w wewnętrznej strukturze dachu odpowiednich konstrukcji dopiero umożliwiających instalację elementów wsporczych stacji bazowej telefonii cyfrowej. W takiej zaś sytuacji faktycznej za zgodne z istotą art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy Sąd uznał stanowisko, że zgłoszone roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Wskazał, że Wojewoda dokonując oceny prawnej nie stwierdził, że projektowany obiekt stanowi nadbudowę. Chybione są zatem wywody i argumenty skargi odwołujące się do cytowanego w niej fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu. Ponadto zgodnie z istniejącą linią orzeczniczą (również pod rządem znowelizowanego art. 29 ust. 2 pkt 15) instalacja stacji bazowej telefonii cyfrowej wykracza poza zakres pojęcia i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 22 października 2014 r., II OSK 956/13). Jako chybione Sąd uznał także pozostałe zarzuty i wywody skargi. Co prawda organ I instancji wyszedł w swych rozważaniach poza granice właściwe dla decyzji wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia robót budowlanych zawierając w uzasadnieniu swojej decyzji wskazania jakich czynności będzie wymagało uzyskanie pozwolenia na budowę, jednakże błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy, skoro organ odwoławczy ponownie rozpatrujący i rozstrzygający sprawę utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję błędu tego nie powielił, lecz wskazał, że procedura uzyskania pozwolenia na budowę nie należy do przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Zarzut braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania jest niezasadny. Oczekiwanie przez skarżącego, że w postępowaniu wywołanym wniesionym przez organ sprzeciwem od zgłoszonych robót budowlanych rozstrzygnięta zostanie kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko wykracza poza przedmiot tego postępowania. Skoro wniosek (zgłoszenie) nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, to nie zachodziła konieczność, na tym etapie sprawy badania przesłanek art. 29 ust. 3 tej ustawy, czemu dał trafnie wyraz Wojewoda w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła T. SA, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. zasądzenie kosztów postępowania według norm ustawowo przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegającą na błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i niewłaściwym zastosowaniu (na skutek braku jego zastosowania) poprzez ustalenie, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie stanowi robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, a tym samym, że inwestycja ta nie podlega zgłoszeniu, a wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy właściwa wykładnia przywołanego powyżej przepisu i jego prawidłowe zastosowanie powinno polegać na uznaniu, że inwestycja, której dotyczy niniejsze postępowanie została zwolniona z konieczności pozyskania pozwolenia na budowę i podlega jedynie zgłoszeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy prawidłowo oceniono, że zakres robót objętych zgłoszeniem kwalifikuje się do uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty te nie polegają na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. O tym decyduje, jak w konkretnej sprawie przedstawia się zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych przedstawiony w zgłoszeniu. Z treści ww. przepisu wynika, że roboty objęte zgłoszeniem polegają na "instalowaniu" urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Należy dostrzec, że takie brzmienie ww. przepisu zostało nadane nowelą Prawa budowlanego, tj. ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Na uwagę zasługuje, że znowelizowany przepis nadal dotyczy kwestii instalowania urządzeń na obiektach budowlanych. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy "zmiana miała na celu doprecyzowanie obecnego brzmienia przepisu, które w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym, jednoznacznie przesądzono, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego" (por. uzasadnienie projektu ustawy, Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 2546). Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 115, poz. 773) zmianie uległa definicja "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego", w której dotychczasowe "antenowe wieże" i "maszty" zawężono do "wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojących masztów antenowych i wolno stojących wież antenowych". A w tej sprawie nie mamy do czynienia z wolno stojącą antenową konstrukcją wsporczą. Jednak nie zmienia to faktu, że niezależnie od tego roboty objęte przedmiotowym zgłoszeniem powinny polegać na "instalowaniu". Kluczowe w tej sprawie było zatem ustalenie, co należy rozumieć przez pojęcie "instalowania" użyte w ww. przepisie i czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane polegają na takim instalowaniu. Użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego wskazuje, że odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Owe instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. Wynika z tego, że montaż może polegać też na instalowaniu. To zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tak jak w tej sprawie, która obejmuje 6 anten sektorowych i 1 antenę radiolinii. Ponadto przedmiotowa stacja bazowa zlokalizowana będzie na dachu trzykondygnacyjnego budynku hotelowego wchodzącego w skład ośrodka wczasowego. Projektowana konstrukcja obejmuje: antenowy maszt kratowy o wysokości 12 m zamocowany na podstawie PD-1 wykonanej z kształtowników, stalowy ruszt pod 3 szafy techniczne posadowiony na elementach nośnych budynku za pośrednictwem pięciu żelbetowych słupków wychodzących ponad powierzchnię dachu oraz drogi kablowe (drabinki kablowe podklejone papą i ułożone na powierzchni dachu). Montaż ww. masztu oraz rusztu pod szafy techniczne wymaga przede wszystkim wylewanych na mokro słupków żelbetowych oznaczonych jako Sż-1 i Sż-2 do wskazanego w projekcie poziomu (powyżej istniejącego dachu), do których zostanie zamocowana projektowana konstrukcja. Jak wynika z projektu budowlanego, wykonanie ww. elementów żelbetowych wymaga uprzedniego usunięcia warstw stropodachu, tj. pokrycia, ocieplenia i betonu oraz ewentualnego wykonania otworów w płycie stropowej z płyt kanałowych, a następnie zakotwienia w istniejącej ścianie lub słupie budynku poprzez wklejenie pionowych prętów zbrojeniowych w nawierconych otworach przy użyciu żywicy Hilei, wykonania całości projektowanego zbrojenia oraz wylania na mokro, w przygotowanych w tym celu szalunkach. Dopiero do tak wykonanych słupków żelbetowych przymocowany zostanie ruszt pod szafy techniczne oraz konstrukcja masztu z zastrzałami. Ustalenie te nie są kwestionowane w sprawie. Taki zakres robót budowlanych świadczy nie tylko o instalowaniu urządzenia, co wykonaniu robót budowlanych bezpośrednio i znacząco ingerujących w konstrukcję budynku. Przedstawione powyżej roboty budowlane nie polegają montowaniu na dachu urządzenia technicznego. Wymagają także innych robót budowlanych i to stricte związanych z ingerencją w istniejący budynek. Mając na względzie ww. zakres robót budowlanych należy uznać, że Sąd I instancji trafnie ocenił kwalifikację tych robót jaką dokonały organy administracyjne obu instancji. A mianowicie, wykonanie takich robót budowlanych wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Odnośnie poglądów prawnych w tym zakresie należy wskazać, że aktualnie w orzecznictwie funkcjonuje jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 1342/09, z 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09; z 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1287/09; z 10 września 2010 r., II OSK 1304/09; z 23 listopada 2010 r., II OSK 1709/09; z 20 maja 2011 r., II OSK 898/10; z 8 sierpnia 2011 r., II OSK 1867/10; z 1 grudnia 2011 r., II OSK 1699/10; z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 116/11; z 16 października 2014 r., II OSK 724/13; z 26 kwietnia 2016 r., II OSK 1999/14). Oczywiście wielokrotnie podkreślano przy tym, że dokonując, kwalifikacji prawnej robót budowlanych nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując, że w każdym przypadku instalacja urządzenia na obiekcie budowlanym podlega zgłoszeniu (por. wyroki NSA: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 16 czerwca 2010 r., II OSK 1034/09; z 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09), jednakże w przypadku robót budowlanych polegających na wykonaniu masztu z antenami za ugruntowane i jednolite do obecnej chwili należy uznać stanowisko, zgodnie z którym dla tego rodzaju inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przywołany przez stronę skarżącą jeden wyrok o sygn. akt II SA/Po 528/12, którym wyrażono pogląd przeciwny, nie zmienia powyższej oceny, jak i nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że co do takiego poglądu aktualnie funkcjonuje równolegle druga linia orzecznicza. Nie wynika także z niego tożsamy zakres robót budowlanych jaki jest objęty przedmiotowym zgłoszeniem. Ponadto, w wyroku tym nie wykluczono możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, ale w związku z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.