II OSK 1867/10

Dnia 8 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 138/10 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 138/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. T. C. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że P.T.C. Sp. z o.o. w W. zgłosiła zamiar wykonania robót montażowo-instalacyjnych polegających na rozbudowie istniejącej stacji bazowej nr [...] K. C., zlokalizowanej na budynku Policji w K. przy ul. L. [...]. Według zgłoszenia zakres prac miał obejmować montaż urządzeń antenowych wraz z konstrukcjami wsporczymi (4 sztuki) o wysokości 4,68 m, mocowanymi na dachu. Maszty miały być stabilizowane w pionie za pomocą zastrzałów. W pkt 5 zgłoszenia skarżąca wskazała, iż na podstawie przeprowadzonej analizy i oceny stanu technicznego dachu budynku i istniejących masztów (...), przeprowadzonych stosownych pomiarów, analizy stanu granicznego nośności wybranych elementów, analizy wszystkich zgromadzonych materiałów i wiadomości z tego zakresu wynika, że montaż planowanych anten nie wpłynie negatywnie na zmianę statyki budynku oraz konstrukcję dachu. Z kolei w pkt 6 zgłoszenia podano, że analiza występowania miejsc dostępnych dla ludności w odniesieniu do zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. wskazuje, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Prezydent Miasta Krosna decyzją z [...] listopada 2009 r. wniósł sprzeciw w sprawie wykonania zgłoszonych robót powołując się na art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę Sąd podkreślił, że ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) – w art. 140 dokonano zmian w ustawie – Prawo budowlane m.in. poprzez uchylenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/. Analizując stan prawny Sąd stwierdził, że ustawodawca w przepisach art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ nie zawarł żadnych wskazań czy ograniczeń co do sposobu montażu urządzenia. O kwalifikacji robót budowlanych jako "instalacji urządzenia" decyduje jednak nie tylko typ prac budowlanych, ale także niekiedy i sposób ich wykonania. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) – roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31 tej ustawy. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ przesądza, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 instalacja urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Wyżej wskazane przepisy określają jeden z przypadków zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęcia określonych w nich robót budowlanych procedurą zgłoszeniową. Przepisy te dotyczą instalowania urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Samo pojęcie "instalacji" nie jest definiowane przepisami ustawy – Prawo budowlane. Słowo to należy zatem interpretować, bądź przez potoczne jego rozumienie, bądź sięgając do definicji słownikowych (vide: Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. S. Dubisza, tom 1, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 2003, s. 1221). Pod pojęciem "instalacja /instalowanie/" należy rozumieć więc montaż urządzenia technicznego, który polega bądź na połączeniu różnych elementów urządzenia w jedną całość użytkową, bądź zamontowaniu danego urządzenia na jakimś obiekcie – w tym także obiekcie budowlanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się poglądy dotyczące wykładni pojęcia "wolno stojące maszty antenowe" w odniesieniu do przepisu art. 3 pkt 1 lit. b/ oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1458/07 NSA podzielił stanowisko sądu I instancji, że "wolno stojące maszty antenowe" nie muszą być posadowione na gruncie, a maszty antenowe umiejscowione na budynku stanowią obiekty budowlane. W myśl powołanego art. 3 ust. 1 pkt 1 b/ Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest bowiem budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a zgodnie z pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolno stojące maszty antenowe czy fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zawarte w powołanym przepisie wyliczenie ma charakter przykładowy a wyżej zaprezentowaną wykładnię wspierają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz.1864). W świetle przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia, telekomunikacyjne obiekty budowlane to linie kablowe podziemne, nadziemne, kanalizacja kablowa, antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe. Z powołanego rozporządzenia wynika także, że niektóre z tych obiektów mogą być objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę a inne obowiązkiem dokonania zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku była rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej z masztami i antenami na dachu budynku. Z akt sprawy wynika, że na dachu budynku istnieją już maszty antenowe, jednakże zgłaszana "instalacja" nowych anten nie będzie polegała na wykorzystaniu do tego celu któregokolwiek z tych istniejących, lecz najpierw zostaną wykonane cztery nowe maszty o wysokości 4,68 m i dopiero na tych nowych masztach zainstalowane zostaną kolejne anteny. W myśl wyżej przedstawionej wykładni w stanie faktycznym sprawy chodzi o wykonanie nowego obiektu wraz z antenami będącymi instalacjami nieusytuowanymi bezpośrednio na dachu. Na gruncie postanowień art. 3 pkt 1 lit. b/ i pkt 3 ustawy – Prawo budowlane jak i wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, obiekty objęte zgłoszeniem mają charakter telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, a to z kolei przesądza o konieczności uprzedniego uzyskania na wykonanie takich robót pozwolenia na budowę. O montażu bądź instalacji urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego można byłoby mówić wówczas, gdyby anteny i urządzenia miały zostać zainstalowane na istniejącym już nośniku. Wobec powyższego zakres planowanych do wykonania robót wykracza poza przepis art. 29 Prawa budowlanego. Sąd wywodził, że mimo tego, że ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ nie zawarł żadnych wskazań ani ograniczeń co do sposobu instalacji urządzenia, to o kwalifikacji robót budowlanych jako "instalacji urządzenia" muszą decydować zarówno typ robót budowlanych, jak i sposób ich wykonania oraz przede wszystkim ich przedmiot. Nie można bowiem doprowadzić do obejścia zasady, zgodnie z którą na wykonanie robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a wyjątkiem jest odstąpienie od tego wymogu. Rezygnacja z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musi wyraźnie wynikać z przepisów prawa. Ponadto nowelizacja Prawa budowlanego wynikająca z art. 140 pkt 4 lit. a/ ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko skutkuje także zmianą kwalifikacji robót budowlanych, których zakres obejmuje montaż na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. O ile bowiem do dnia 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie nowelizacji) roboty takie wymagały zgłoszenia, to po uchyleniu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Prawa budowlanego, mogą być one realizowane tylko na podstawie pozwolenia na budowę. Uchylenie ww. przepisu nie skutkuje, zdaniem Sądu, brakiem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na montaż takich urządzeń, lecz wręcz przeciwnie – koniecznością jego uzyskania. Reasumując Sąd przyjął, że pod pojęciem "obiekt budowlany" (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Ustawodawca wyjaśniając pojęcie obiektu budowlanego posłużył się terminami: budynek, budowla, obiekt małej architektury, które zdefiniowane zostały w dalszej części słowniczka – w art. 3 pkt 2, 3 i 4. Pojęcie budowli zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 3 poprzez wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie jest to katalog zamknięty. Sąd podzielił stanowisko organów, że rozbudowa stacji przekaźnikowej telefonii komórkowej poprzez montaż urządzeń antenowych wraz z konstrukcjami wsporczymi, tj. masztami MP1, MP2, MP3, MP4 o wysokości 4,68 m oraz drabinkami kablowymi, drabinkami typu SOLL, adapterami RA1, uchwytami UF1 i jednostką zewnętrzną klimatyzatora odpowiada pojęciu budowli określonemu w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stacja przekaźnikowa telefonii komórkowej jest więc odrębną budowlą umieszczoną na obiekcie budowlanym i nie jest urządzeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego, mimo że nie wymieniono masztów usytuowanych na dachu budynku ani konstrukcji wsporczych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły więc przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż prawidłowo ustaliły, że zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie naruszyły także – z przyczyn podanych wyżej – przepisów art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 tejże ustawy. Nie doszło także do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy bowiem prawidłowo zgromadziły i oceniły zebrany a właściwie przedstawiony wraz ze zgłoszeniem materiał dowodowy w zakresie analizy dokonanego zgłoszenia. W szczególności szczegółowo przeanalizowały zakres, rodzaj zgłoszonych robót i sposób ich przeprowadzenia stwierdzając, że nie są one instalacją urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiekcie budowlanym, lecz obejmują również wykonanie masztów nazywanych "konstrukcjami wsporczymi", na których to masztach miały zostać zainstalowane urządzenia antenowe i pozostałe wymienione przez organy w uzasadnieniach decyzji. To nie urządzenia, które według skarżącej mają być zainstalowane na dachu budynku mają wysokość powyżej 3 m, lecz maszty, na których mają być one zainstalowane. Brak było także w tej sytuacji podstaw do wdrożenia procedury przewidzianej w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż dotyczy ona zupełnie innego stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). P. T. C. Sp. z o.o. w W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła: 1) na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270) poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest: – błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; – błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane poprzez odmowę uznania, że zgłoszenia obejmuje wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, a to skutkiem wadliwej wykładni art. 3 pkt 1b, pkt 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie stanowi urządzenia technicznego; 2) na podstawie naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że planowane zamierzenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, także poprzez uznanie, że zgłoszenie obejmuje wykonanie masztów nazywanych "konstrukcjami wsporczymi", na których to masztach miały zostać zainstalowane urządzenia antenowe, podczas gdy taka kwalifikacja nie znajduje uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1b, pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie są zasadne. Regułą obowiązującą przyjętą w art. 28 ust. 1 tej ustawy jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej reguły wprowadzono dopuszczalność wyjątku w granicach wyznaczonych przepisami art. 29–31. W art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane od tej reguły wprowadzono wyjątek stanowiąc, że "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych". Z kolei regulacja w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ ustawy Prawa budowlanego stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 3 wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Przyjęcie reguły i dopuszczalnego odstępstwa wymaga dokonanie przez organy architektoniczno-budowlane ustaleń dotyczących zakresu i charakteru projektowanej inwestycji i w rezultacie wyboru właściwej procedury. O ile więc realizacja takich robót stanowi nie tylko instalację, lecz również budowę przyjąć należy, że roboty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane).Podstawą do dokonania ustaleń jest art. 3 ust. 1b ustawy – Prawo budowlane, które przez wprowadzenie definicji ustawowych pojęć wyznacza zasadnicze elementy stanu faktycznego, który przesądza o kwalifikacji projektowanej inwestycji, a w konsekwencji wyboru właściwej procedury. Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1709/09 "O instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsparcia), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu". W świetle treści zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego prawidłowo Sąd zastosował powołane przepisy ustawy – Prawo budowlane. Zakres prac budowlanych zgodnie z opisem zamieszczonym w zgłoszeniu wykraczał poza zakres określony w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan faktyczny będący podstawą kwalifikacji zastosowania procedury wynikał z wniosku przedstawionego przez inwestora. Treść tego wniosku była przesądzająca, a zatem organy orzekające nie miały podstaw do podejmowania czynności dowodowych dla ustalenia jego treści. Zarzuty zatem błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Z tego względu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.