II OSK 1684/14

Dnia 1 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2572/13 o odrzuceniu skargi E.Z. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Ursynów m. st. Warszawy z [...] maja 1998 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E.Z. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Ursynów m. st. Warszawy z [...] maja 1998 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca dwukrotnie występowała z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dokonanego ustaleniami zaskarżonego planu, tj. pismami z 14 marca 2013 r. i z 8 sierpnia 2013 r. W ocenie Sądu I instancji, istotne znaczenie z punktu widzenia skutków procesowych ma pierwsze wezwanie, tj. wezwanie z 14 marca 2013 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm. – dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym"). Termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego upływał więc 13 maja 2013 r. Skarga do sądu administracyjnego została złożona dopiero 14 maja 2013 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę postanowieniem z 19 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1243/13. Następnie w dniu 12 sierpnia 2013 r. skarżąca ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w tym samym zakresie co poprzednio, tj. co do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi Wolica, w zakresie Rozdziału VI, § 17, 8MU, 9MU zgodnie z którym w ramach terenu ustala się lokalizację strefy transformatorowej 15/04 kV z 15 m strefą ochronną od strony wejścia i wykluczającą lokalizację zabudowy. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Skarżąca wniosła skargę 8 października 2013 r. (data stempla pocztowego). W ocenie Sądu I instancji, ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było niedopuszczalne i termin do wniesienia skargi należy liczyć od dnia złożenia w organie pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 14 marca 2013 r. Oznacza to, że skarga została złożona z uchybieniem terminu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarga została złożona po terminie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu składu siedmiu sędziów z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA z 2003 r., Nr 1, s. 2), zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały lub zarządzenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Wezwanie organu do samokontroli aktu konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i akt będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie może je uwzględnić lub też zachować się biernie. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie można więc instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów (np. osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie skargę). Nie ulega przy tym wątpliwości, że ilekroć przepisy stanowią o środkach odwoławczych (art. 108 § 1, art. 125 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 1, art. 130 § 1 i 2, art. 141 § 1 k.p.a.), dotyczą one prawa określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu i co należy podkreślić w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483). Bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym wnosząc kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca inaczej określiła jego zakres. Nie ulega wątpliwości, że w oba wezwania są tożsame treściowo co do zakresu przedmiotowego i dotyczą uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi Wolica, w zakresie Rozdziału VI, § 17, 8MU, 9MU zgodnie z którym w ramach terenu ustala się lokalizację strefy transformatorowej 15/04 kV z 15 m strefą ochronną od strony wejścia i wykluczającą lokalizację zabudowy. Pierwsza różnica wskazywana przez skarżącą dotyczy wniosku o zmianę zaskarżonej uchwały, który nie był jednak wiążący dla organu gminy i nie może stanowić o odmienności dwóch złożonych wezwań. Natomiast druga różnica polegać ma na zakresie żądanej zmiany – w jednym przypadku dotyczyło tylko działki nr [...], zaś w drugim całego obszaru naruszenia. Również w tym przypadku różnica ta nie ma wpływu na ocenę wezwań, ponieważ żądanie to nie było wiążące dla organu gminy, natomiast zakres ewentualnego uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny wyznaczony byłby przez granice naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą. Ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można przyjąć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 14 marca 2013 r. było nieskuteczne, ponieważ zostało wniesione przez nieprawidłowo ustanowionego pełnomocnika. Wezwanie to zostało podpisane przez skarżącą, a jego skuteczności skarżąca nie kwestionowała w poprzedniej skardze odrzuconej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1243/13. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji trafnie przyjął, że skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona z uchybieniem terminu. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.