II OSK 1700/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Mikołajkach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 158/22 w sprawie ze skargi I. P. i W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 29 listopada 2019 r., nr XII/157/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Mikołajki na wschód od jeziora Mikołajskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I. P. i W. P. solidarnie na rzecz Gminy Mikołajki kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 158/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi I. P. oraz W. P. (dalej: "strony", "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z 29 listopada 2019 r., nr XII/157/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obręb M., gmina M., położonej w jednostce planistycznej o symbolu US.01 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 listopada 2019 r. Rada Miejska w Mikołajkach (dalej: "Rada", "skarżąca kasacyjnie") podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Mikołajki na wschód od jeziora Mikołajskiego (dalej: "Uchwała", "Plan"). W skardze, zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, w tym naruszenie w sposób istotny zasad sporządzania planu tj.: art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", a także w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: "k.c." przejawiające się w niewzięciu pod uwagę ważnego interesu prywatnego, przekraczając przy tym znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelowi prawo własności; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem; art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przejawiające się w uchwaleniu zaskarżonego planu nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, ale de facto w celu uniemożliwienia zabudowy nieruchomości w sposób zamierzony przez właściciela nieruchomości, gdyż na terenach prywatnych ustalono sposób ich zagospodarowania odpowiadający zadaniom własnym Gminy; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przejawiające się w ustaleniu przeznaczenia terenu US.01 niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości położonych w tej samej strefie w zakresie możliwości korzystania z przedmiotu własności. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o "uchylenie" uchwały w odniesieniu do działki nr [...] w M. W odpowiedzi na skargę organ poniósł, że zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki uchwaloną przez Radę Miejską w Mikołajkach uchwałą Nr XV/88/2016 z 28 czerwca 2016 r. (dalej: "Studium") dopuszczono dla funkcji zabudowy mieszkaniowej i usługowej przeznaczenie także pod usługi turystyczne i rekreacyjne. Dla analizowanego obszaru US.01 (tereny rekreacji i sportu) zgodnie z rozdziałem II zaskarżonej uchwały w zakresie szczegółowych ustaleń dotyczących terenów elementarnych przewiduje się przeznaczenie podstawowe - tereny sportu i rekreacji, w tym ogrody jordanowskie, place zabaw, obiekty i urządzenia sportowe oraz rekreacyjne, sanitariaty. Przeznaczenie uzupełniające: zieleń urządzona, infrastruktura techniczna. Przyjęte zatem w zaskarżonym Planie przeznaczenie tego terenu jest spójne z ustaleniami zmienionego Studium. WSA w Olsztynie stwierdził, że skarga jest zasadna. Następnie przywołano treść przepisów obowiązujących w sprawie. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie doszło do nadużycia przez organy gminy władztwa planistycznego, przejawiającego się w niezgodności zakwestionowanego postanowienia planu z uregulowaniami Studium. Następnie podniesiono, że zgodnie ze Studium działka skarżących o nr ew. [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności. Potwierdzeniem tej okoliczności jest zaświadczenie, załączone do skargi, Urzędu Miasta i Gminy w Mikołajkach z 30 stycznia 2020 r. Natomiast w Planie przyjęto, że sporna działka skarżących zostaje przeznaczona pod tereny sportu i rekreacji. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że zestawienie przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest działka skarżących w Uchwale z przeznaczeniem terenu określonym w Studium, prowadzi do wniosku o niezgodności zapisów Planu ze Studium. Podkreślono, że konkretne przeznaczenie terenów, na których znajduje się działka skarżących w Studium określone zostało jako zabudowa mieszkaniowa i usługowa o niskiej intensywności, co potwierdził Burmistrz Mikołajek w przywołanym zaświadczeniu z 30 stycznia 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Mikołajki, zaskarżając go w całości. Na podstawie art 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że przyjęte przez organ przeznaczenie terenu na działce nr [...] w M., jest sprzeczne z założeniami zawartymi w Studium; b) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 3, § 4 pkt 1, § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie", w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, jakoby przeznaczenie terenów "US - tereny sportu i rekreacji" było przeznaczeniem sprzecznym z kierunkiem zmian "tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności", podczas gdy przeznaczenie terenów "US - tereny sportu i rekreacji" są wyróżniane jako tereny zabudowy usługowej i mogą być implementowane w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również na zasadzie tzw. funkcji mieszanej; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite zignorowanie przedstawianych przez organ twierdzeń w odpowiedzi na skargę, w której to organ w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wyjaśnił, iż przyjęcie przeznaczenia terenów "US - tereny sportu i rekreacji" jest zgodne z uchwalonym przez Gminę Mikołajki Studium; b) art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie faktu, że nieruchomość skarżących, jak również nieruchomość oznaczona nr [...] są działkami niezabudowanymi i również ten czynnik został wzięty pod uwagę przy określaniu przeznaczenia poszczególnych terenów, jak również całkowite pominięcie faktu w postaci braku złożenia przez skarżących jakichkolwiek zastrzeżeń co do planowanego przeznaczenia ich działki; c) art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że jedynie działka nr [...] w M., znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości skarżących posiada analogiczne przeznaczenie, co jest zrozumiałe biorąc pod uwagę fakt, iż jest własnością Gminy Mikołajki, podczas gdy również niezabudowana działka nr [...], będąca własnością prywatną, jest przeznaczona pod tereny sportu i rekreacji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 10 czerwca 2022 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Kluczowym w sprawie było przyjęcie przez WSA w Olsztynie, że zaskarżony Plan w odniesieniu do granic interesu prawnego skarżących, tj. prawa własności działki nr ew. [...] narusza ustalenia Studium. Sąd wojewódzki rozstrzygnięcie oparł w zasadzie na załączonym do skargi zaświadczeniu Urzędu Miasta i Gminy w Mikołajkach z 30 stycznia 2020 r., zgodnie z którym sporna działka nr [...] znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności. Rozważył także fragmentarycznie postanowienia Studium, tj. wyznaczające różne obszary aktywności, gdzie wyraźnie rozróżnia się tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, tereny zabudowy usługowej oraz tereny turystyczne i rekreacyjne. Zdaniem WSA w Olsztynie nie można mieszać tych odrębnych funkcji wyznaczonych w Studium jako kierunki rozwoju przestrzennego miasta. Natomiast przyjęta w Planie funkcja US.01 (tereny rekreacji i sportu) jako związana bezpośrednio z zadaniami własnymi Gminy, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową i usługową o niskiej intensywności, która jest przewidziana w Studium dla przedmiotowej działki nr [...]. Stanowisko powyższe jest nieuprawnione bowiem nie uwzględnia wszystkich uwarunkowań i regulacji wynikających ze Studium, a przeprowadzona przez Sąd wojewódzki kontrola Planu nie odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy zagadnień, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności skarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u jego podstaw. W procedurze planistycznej elementem akt planistycznych jest studium uwarunkowań, którego treść determinuje przyjęte w planie przeznaczenie terenu. Plan miejscowy nie może bowiem naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Stopień związania miejscowego planu postanowieniami studium jest uzależniony od szczegółowych postanowień, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu. Kluczowym jest zatem całokształt przyjętych w Studium kierunków zagospodarowania tego terenu, których prawidłowej analizy Sąd I instancji nie dokonał. Bezspornie przedłożone zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w Mikołajkach z 30 stycznia 2020 r. potwierdza, że działka nr [...] jest położona w Studium na terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej intensywności. Jednakże takie ogólne stwierdzenie nie wyczerpuje właściwego dekodowania regulacji i kierunków rozwoju przyjętych w Studium. Szczegółowe kierunki zagospodarowania tego terenu ustalono w uchwale Rady Miejskiej w Mikołajkach nr XV/88/2016 z 28 czerwca 2016 r., zmieniającej Studium. Analiza wszystkich postanowień Studium prowadzi do odwrotnej konkluzji, niż przyjęta przez WSA w Olsztynie. Zdaniem NSA Plan nie narusza ustaleń Studium. Zgodnie z Planem przedmiotowa działka znajduje się w obszarze US.01 (tereny rekreacji i sportu). Jako podstawowe przeznaczenie Plan przewiduje tereny sportu i rekreacji, w tym baseny kryte i odkryte, boiska sportowe, ogrody jordanowskie, place zabaw, obiekty i urządzenia sportowe oraz rekreacyjne. Przeznaczenie natomiast uzupełniające: zieleń urządzona, infrastruktura techniczna. Pobieżne porównanie przeznaczenia przyjętego w Planie dla tej działki oraz zaświadczenia załączonego do skargi, bez przeanalizowania wszystkich regulacji Studium, w istocie prowadzić może do przyjętej w zaskarżonym wyroku konkluzji. Zgodnie ze Studium dla realizacji celów rozwoju gminy, przy występujących określonych uwarunkowaniach tego rozwoju, wyodrębniono m.in. strefę II - "miejską", obejmującą tereny istniejącego i przyszłego zagospodarowania w obrębie miasta Mikołajki (z wyłączeniem fragmentu Mazurskiego Parku Krajobrazowego w granicach administracyjnych miasta). Działka skarżących znajduje się w strefie II A (k. 21 verte akt). Z kolei w strefie II "miejskiej" - w celu uporządkowania struktury funkcjonalno-przestrzennej i poprawy jakości życia mieszkańców, z zachowaniem wartości kulturowych, wzbogaceniem wartości użytkowych istniejącego zagospodarowania mieszkaniowo-usługowego i tworzeniem warunków dla działalności gospodarczych - wyodrębniono (na mapie załącznik graficzny nr 3 do Studium) ów obszar II A – śródmiejski, z usługami i zabudową mieszkaniową wysokiej intensywności obejmuje istniejące i projektowane tereny centrum miasta Mikołajki. Dla obszaru II A wskazano jako kierunki zagospodarowania m.in. intensyfikację funkcji usługowej (m.in. obiektów sportowych). W rozdziale III pkt 2) Kierunki zagospodarowania, Studium ustaliło zasady zabudowy, zagospodarowania i użytkowania terenów m.in. dla terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej o niskiej i wysokiej intensywności. Zgodnie ze Studium zabudowę mieszkaniową i usługową należy rozumieć jako współistnienie funkcji mieszkaniowej oraz funkcji uzupełniających (w tym np. usług nieuciążliwych, drobnej wytwórczości, rzemiosła, handlu, sportu i rekreacji, usług publicznych), które wzbogacają i nie kolidują ze sobą (str. 14 i 15 jednolitego tekstu Studium). Ponadto wyodrębniono: tereny zabudowy usługowej, tereny turystyczne i rekreacyjne, tereny zabudowy działalności gospodarczej, tereny specjalne oraz inne tereny niezabudowane. Kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zapisów Studium jest przyjęte współistnienie w obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej zarówno o niskiej, jak i wysokiej intensywności - funkcji mieszkaniowej oraz funkcji uzupełniającej rozumianej m.in. jako usługi sportu i rekreacji. Oznacza to, że zabudowa mieszkaniowa i usługowa to także usługi, które mogą mieć charakter publiczny, takie jak sport i rekreacja. Prawidłowe odczytanie całości regulacji Studium odnoszącego się do terenu strefy A II prowadzi do wniosku, że przyjęcie w obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej tego rodzaju usług, tj. US.01 (tereny rekreacji i sportu) nie kłóci się ze Studium. Funkcja główna oraz uzupełniająca, czyli usługowa, rzemiosła, handlu, usług publicznych oraz owych usług sportu i rekreacji mają na celu wzajemne uzupełnianie się. Oznacza to, że owe funkcje usługowe zawierają element służebny wobec wiodącej funkcji mieszkaniowej. Mogą być zatem rozlokowane w różnych miejscach w ramach strefy II A. Determinantem jest fakt, że istnieje potencjalna możliwość zagospodarowania w taki sposób terenu, czyli dotyczy nieruchomości niezabudowanych. Ta okoliczność zadecydowała o przeznaczeniu działki skarżących pod taki konkretnie cel. Przy czym dotyczy to nie tylko przedmiotu własności skarżących, lecz także innej niezabudowanej działki prywatnej w tej strefie, tj. działki nr [...]. Dopuszczona w Studium możliwość zabudowy usługowej, ale ukierunkowanej na cele niekorzystne dla skarżących, tj. sport i rekreację i jej przemieszania z zabudową mieszkaniową oraz inną usługową w ramach strefy A II, była w świetle Studium dopuszczalna. Oznacza to, że Plan przeznaczając działkę skarżących pod tereny rekreacji i sportu nie naruszył Studium, co powoduje, że nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie doszło także do naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Taki projekt został sporządzony, a skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie tego przepisu. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu jako zasadna. Jednocześnie zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Plan nie narusza Studium, a jednocześnie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy oraz zasady proporcjonalności. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Niemniej nie jest ono nieograniczone. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zdaniem NSA ograniczenie co do rodzaju zabudowy wprowadzone zaskarżonym Planem narusza uprawnienia skarżących, ale odbywa się to w granicach prawa, nie dopuszczając do naruszenia zasady proporcjonalności. Zostało ono podyktowane usytuowaniem działki skarżących w centralnym i reprezentacyjnym rejonie miasta i potrzebą wprowadzenia w ramach wiodącego przeznaczenia, także obiektów o charakterze sportowym i rekreacyjnym do obsługi mieszkańców. Zadecydował o tym fakt, że działka nie została do tej pory zabudowana. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą kasacyjnie. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej 150 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 240 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.