II OSK 1710/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1696/21 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2021 r., znak: DOA.7110.404.2020.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1696/21, oddalił skargę P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2021 r., znak: DOA.7110.404.2020.RKS, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 października 2020 r., znak: WI-IV.7840.4.28.1.2013.ESD, wydaną w oparciu o art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek P. W., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 18 grudnia 2012 r., nr 995/2012, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia 24 stycznia 2013 r., nr 995-1/2012, na rzecz G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. W., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z drogą dojazdową i placem montażowym na działce o nr ewid. [...], obręb [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegające na tym, że z uwagi na istnienie w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie został unieważniony na podstawie orzeczenia Sądu, kontrola taka nie była przeprowadzana w prawidłowy sposób; b) art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak jego należytego "uwzględniania i wydania" przez Starostę [...] decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z drogą dojazdową i placem montażowym na działce ewidencyjnej [...], obręb [...], gmina [...], a następnie "utrzymaniu jej w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego"; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mieści się w przesłankach do stwierdzenia nieważności decyzji opartej na tym planie; b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów postępowania, uznać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest nieuprawniony. Norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Nie może ona stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej bez powiązania jej z zarzutami naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które wadliwego zastosowania nie dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Poza tym, na podstawie wskazanego przepisu Sąd I instancji uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zastosowanie wskazanej normy prawnej możliwe jest gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie dotknięte są wadą nieważności, a nie w przypadku jak w rozpoznawanej sprawie, kiedy skarżący kasacyjnie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji zwykłej kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym). Wadliwie również sformułowany został zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazany przepis nie jest przepisem procesowym lecz przepisem prawa materialnego zamieszczonym w ustawie procesowej. Powołując się na naruszenie tego przepisu należy wskazać jednocześnie inne przepisy prawa materialnego, których naruszenie w sposób rażący wypełniało dyspozycję wskazanej normy prawnej. Powyższa wadliwość nie uniemożliwiała jednak oceny tego zarzutu wraz z innymi zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionymi w skardze kasacyjnej. Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...], w sprawie uchwalenia m.p.z.p., dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...], [...] w gminie [...], prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 197/13, a więc ze skutkiem ex tunc, w oparciu o którą to uchwałę dokonywano oceny w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 18 grudnia 2012 r., nr 995/2012, którą także udzielono G. [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do następczego stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty [...]. Z treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że wymieniona wyżej decyzja winna być wyeliminowana w ramach postępowania nieważnościowego, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...]. Poglądu tego nie można zaakceptować. W sprawie niesporne jest, iż decyzja Starosty [...] z dnia 18 grudnia 2012 r., nr 995/2012, została wydana po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego spornej inwestycji z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...]. Jak powiedziano wyżej, wskazany plan miejscowy został wyeliminowany z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 197/13 (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2071/13, oddalił skargę kasacyjną Gminy Ustka od wyroku Sądu I instancji). Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, że ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do takiej sytuacji, co zasadnie wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, nie ma zastosowania uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, przyjmująca, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o którym mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przepis ten i w ogóle ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie reguluje trybu właściwego do wzruszenia decyzji, odsyłając do Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi tu zatem o zastosowanie wobec decyzji administracyjnej, dla której unieważniona przez sąd uchwała lub akt stanowił podstawę wydania, trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach k.p.a. W literaturze wyklucza się stwierdzenie nieważności decyzji z omawianej przyczyny. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. Podobnie w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12, przyjęto, że skoro w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie sankcję nieważności. Wobec braku ustanowienia sankcji w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego później przez sąd za nieważny (zob. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 576/21; z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 144/22). Mając powyższe na uwadze, podniesione zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 Pr.bud. należało uznać za niezasadne. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wymieniony przepis stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Wskazuje ona istotę i zarazem cel, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ma ona bowiem określać środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej, inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., nr 13/2008, ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...] wraz z infrastrukturą, zgodnie z powołanym przepisem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono jedynie, że inwestycja narusza przepisy dotyczące norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, gdyż w decyzji tej określona została wielkość hałasu na poziomie 100 Db. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak żadnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone w powyższym zakresie, co uniemożliwia odniesienie się do wskazanego uchybienia. Poza tym, zarzut taki mógłby stanowić podstawę do kwestionowania decyzji środowiskowej, a nie przesłankę rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze, że podniesione zarzuty są nieuprawnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie oddalony został wniosek G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika, który nie jest skarżącym.