II OSK 576/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 445/20 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 445/20, w sprawie ze skargi H. B., dalej także: "skarżący", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. B. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia, na wniosek R. R., H. B. i H. K. nieważności decyzji Starosty Słupskiego z [...] października 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej U2/13 z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. A./1, obr. S., gmina U. (przeniesionej decyzją Starosty Słupskiego z [...] listopada 2012 r. nr [...], znak: [...], na rzecz [...] Sp. z o.o.). Od powyższej decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2017 r., [...] Sp. z o. o., R. R., H. B., H. K. i T. K. złożyli odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "GINB", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na w/w decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 97 ust. 4 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a.; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a., polegające na dokonaniu błędnej wykładni wyszczególnionych w petitum skargi zarzutu in ius. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nadto wniósł o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. wnieśli o uwzględnienie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu. Pełnomocnik uczestników ([...] sp. z o.o. i [...]sp. z o.o.) zwrócił uwagę na nie doręczenie uczestnikom zaskarżonej decyzji co stanowi przesłankę wznowieniową. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1262/19 WSA w Warszawie oddalił skargę przyjmując, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1879/ 19 wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przesądzono o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego i jednocześnie zobowiązano Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy działka, na której realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę objęta była postanowieniami uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., Nr XXXVIII/385/2006, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr 2 w miejscowościach Możdżanowo - Starkowo w gminie Ustka Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 373/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność ww. aktu władztwa planistycznego gminy. Powyższe orzeczenie Sądu, na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, jest prawomocne. W ocenie Sądu, organy obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy pomimo prawidłowego przytoczenia orzecznictwa sądowego, do zawartych w nich wskazówek się nie zastosował. Sąd wskazał, że akt stwierdzający nieważność prowadzi do uchylenia wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. W wyroku z 9 grudnia 2003 r. (P 9/02; OTK-A 2003/9, poz. 100), w odpowiedzi na pytanie prawne Trybunał Konstytucyjny wyraził następujący pogląd: "Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna". Zdaniem Sądu, z powyższego wyroku wynika zatem, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatycznie wyłączenia możliwości uwzględnienia i oceny wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien w takiej sytuacji ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego ma wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. W tego rodzaju postępowaniu niezbędne jest przede wszystkim dokonanie oceny powodów, z uwagi na które sąd administracyjny wyeliminował uchwałę z obrotu prawnego. Powyższe oznacza, że brak jest zatem automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji albo aktu prawa miejscowego, który był podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest samodzielnym postępowaniem, w którym, dokonując oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy zbadać i uwzględnić również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tego innego, wcześniej wydanego aktu, w szczególności powody, z uwagi na które doszło do jego unieważnienia. Sad pierwszej instancji przywołał uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15. Kwestia stwierdzenia nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę była konsekwentnie podnoszona przez skarżącego i w głównej mierze stanowiła podstawę złożonego odwołania, a także skargi. Przy czym w ocenie skarżącego powyższa okoliczność winna powodować nieważność pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy należało wyjaśnić przez organ odwoławczy, czy i na ile inwestycja narusza ład przestrzenny. Natomiast organ odwoławczy ograniczył się do oceny zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu, który został wyeliminowany z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jego nieważności. W związku z tym Sąd uznał, że ocena taka była bezprzedmiotowa z uwagi na wyeliminowanie planu i brak podnoszonych w tym zakresie zarzutów. Organ w rezultacie nie zbadał czy i w jakim stopniu zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami planistycznymi. Niezbadanie przez organ odwoławczy, czy w ogóle i w jaki sposób wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wbrew przepisom planistycznym, brak oceny przez organ II instancji przyczyn stwierdzenia nieważności miejscowego planu oraz brak ustaleń co do aktualnie obowiązującego porządku planistycznego na przedmiotowym obszarze powoduje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać i należało ją uchylić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie dokonując oceny czy i w jaki sposób wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wbrew przepisom planistycznym, nie wyjaśniając przyczyn stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie dokonując ustaleń co do aktualnie obowiązującego "...(...) porządku planistycznego na przedmiotowym obszarze (...)" naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Słupskiego z 12 października 2012 r.) poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Ustka z 29 września 2006 r., Nr XXVIII/385/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr 2 w miejscowościach Możdżanowo - Starkowo w gminie Ustka, bezprzedmiotowa jest w postępowaniu nieważnościowym ocena zgodności inwestycji objętej decyzją Starosty Słupskiego z [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...] z powyższym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto GINB zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 K.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 P.p.s.a. Skoro w art. 147 § 2 P.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 613/11). W analizie tej sytuacji procesowej nie można pominąć spostrzeżenia, że pojęcie "wzruszenie" jest stosowane w znaczeniu szerokim obejmującym wszystkie tryby pozbawienia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem również stwierdzenie nieważności, jak też w znaczeniu wąskim, które wiąże wzruszalność wyłącznie z uchyleniem decyzji w wyniku zastosowania sankcji wzruszalności (patrz: Barbara Adamiak "Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo 2002/9/ str. 16-22). Przedstawione powyżej stanowisko jest wynikiem przyjęcia tej koncepcji wzruszalności, która wynika ze stanu prawnego normującego tę kwestię w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o którym mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przepis ten i w ogóle ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie reguluje więc trybu właściwego do wzruszenia decyzji, odsyłając do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a K.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny (patrz: Barbara Adamiak, op. cit.; Justyna Goździewicz-Biechońska "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym", LEX 2011, Rozdział V Administracyjnoprawne skutki wadliwości decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno-budowlanym. 4.Skutki wadliwości decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno-budowlanym jako elementu ciągu działań prawnych 4.1.Wpływ wadliwości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę). Wskazać można, że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a więc w przepisie, który reguluje podobną sytuację, co art. 147 § 2 P.p.s.a., czyli następstwa, dla postępowań indywidualnych, wyeliminowania z systemu prawa normy prawnej stanowiącej podstawę prawna rozstrzygnięcia, stosuje się sankcję wzruszalności, a nie nieważności. Pojęcie wzruszalności, o którym mowa w art. 147 § 2 P.p.s.a., należy więc rozumieć w znaczeniu wąskim. W konsekwencji, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z tego powodu, że stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jest możliwe gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast - jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 P.p.s.a. - stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 K.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 P.p.s.a. (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15). Warto zwrócić uwagę na to, że powyższe stanowisko umacniają rezultaty wykładni systemowej. Norma zawarta w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) wprowadziła zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Brak jest uzasadnionych podstaw prawnych, aby różnicować sytuację, gdy utrata mocy dotychczas obowiązującego planu następuje w wyniku wejścia w życie nowego planu miejscowego od sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdza nieważność planu miejscowego (patrz: wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08). To, czy ocena skutków takiej sytuacji faktyczno-prawnej jest możliwa w trybach wzruszenia, do których odsyła art. 147 § 2 P.p.s.a., nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego może stanowić, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie unormowań tego planu. Tymczasem tryb ten, w odniesieniu do okoliczności polegającej na stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, jak wynika z poprzedzających rozważań, nie jest przewidziany w art. 147 § 2 P.p.s.a. Zauważyć należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest rezultatem błędnego utożsamienia omawianej sytuacji faktyczno-prawnej w postaci stwierdzenia nieważności planu miejscowego po wydaniu pozwolenia na budowę z sytuacją do jakiej dochodzi w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, od której uzależniona była decyzja tzw. zależna. Sąd pierwszej instancji nie wyraził swego stanowiska w tym zakresie wprost, ale dwukrotne nawiązanie do orzecznictwa, w tym do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, wyraźnie wskazuje na wspomniane utożsamienie. Natomiast możliwe jest zbadanie, w postępowaniu nadzorczym, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie odbyło się z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W ramach tego badania, jak zasadnie podniósł wnoszący kasację GINB, należy uwzględniać ustalenia planu miejscowego obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Teza o bezprzedmiotowości takiego badania nie znajduje oparcia w przepisach art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 147 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.