II OSK 2085/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M.- H., M. M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/15 w sprawie ze skargi G. M. - H., M. M. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 2196/15, oddalił skargę G. M.-H., M. M. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta S., po rozpatrzeniu wniosku S. W. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zatwierdził projekt i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę farmy wiatrowej S. składającej się z 2 elektrowni GE 2.5 XL, h=100 m obejmującej linie kablowe 30 kV wraz z siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i płacami montażowymi oraz fundamentami na działkach nr ew.: działki pod fundamenty nr ew. [...], [...], obręb ewidencyjny S., działki pod linie kablowe 30kV: [...], [...], [...], [...] [...], [...] obręb ewidencyjny S., [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym N., [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny S., [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym K., działki pod drogi dojazdowe i place montażowe: [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny S. gmina D.. Pismem z 25 lipca 2011 r., uzupełnionym pismem z 12 sierpnia 2011 r., G. M.–H. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. dotyczących pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych dla obszaru K., N., S., S., S. w gminie D., w tym decyzji nr [...], wskazując, że decyzje wydane zostały w oparciu o postanowienia nieważnego aktu normatywnego. Podała, że prawomocnym wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru K., N., S., S., S. w gminie D.. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] grudnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że inwestycja w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie zagospodarowania działek wnioskodawczyni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości usytuowanych w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych posiada interes prawny, a to z uwagi na § 30 ust. 1 pkt 3 obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. z dnia czerwca 2005 r. nr [...] ustalającego strefę ochrony w odległości 400 m od spornej inwestycji. Orzekając ponownie Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] września 2012r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z [...] marca 2010 r. Wojewoda nie podzielił argumentów skarżącej co do wadliwości badanego aktu. Wskazał, że w dacie wydania decyzji plan miejscowy (później unieważniony) obowiązywał. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] września 2012 r. Organ powołał się na art. 35 ust. 1 i 4, art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., wg stanu na dzień [...] marca 2010 r.) i stwierdził m.in., że inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami oraz informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego zamierzenia inwestycyjnego, co nastąpiło w decyzji Wójta Gminy D. z [...] lutego 2010 r. nr [...]. Wskazał też, że projekt budowlany spełnia wymagania odnośnie do kolorystyki wież wiatrowych oraz wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193) i czyni zadość regulacji dotyczącej dopuszczalnych poziomów hałasu zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 według stanu na dzień [...] marca 2010 r.). Organ podał, że z zatwierdzonej decyzją Starosty S. z [...] marca 2010 r. dokumentacji projektowej wynika, iż obejmowała ona m. in. realizację elektrowni wiatrowych na działkach: nr ew. [...], [...], obręb ewidencyjny S., zaprojektowanych na obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2008r., Nr [...] (Dz. Urz. [...]) - rys. nr A/1. Organ zauważył przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 339/11, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 337/10, stwierdzającego nieważność ww. uchwały. Podniósł, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd wywiera skutki ex tunc. Brak jest jednak podstaw, aby zarzucić Staroście S. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa (art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), albowiem w dacie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym z planem miejscowym, wskazany akt władztwa planistycznego gminy obowiązywał i brak było przesłanek ku temu, aby przypuszczać że stan ten ulegnie zmianie (skoro organ wojewódzki oceniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wydał aktu nadzorczego stwierdzającego jego nieważność). Organ podkreślił przy tym, że wyrok sądu pierwszej instancji wydany został po upływie siedmiu miesięcy od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe okoliczności, zdaniem organu, nie pozwalają przyjąć, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego pociąga za sobą wyeliminowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na budowę. Za taką oceną przemawia brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Organ udzielający pozwolenia na budowę oraz inwestor działali w zaufaniu do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tym samym niedopuszczalnym w praworządnym państwie jest przyjmowanie fikcji prawnej, że na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący, tym bardziej przy braku czasowego ograniczenia możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Powyższe pozostaje w opozycji do zasady pewności obrotu prawnego. Zdaniem organu, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na stwierdzenie nieważności planu miejscowego, co nastąpiło po wydaniu pozwolenia na budowę, pozostawałoby w opozycji do art. 2 Konstytucji RP. Niewątpliwie bowiem na podstawie ww. planu inwestor nabył prawo podmiotowe (art. 4 Prawa budowlanego) - pozwolenie na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zauważył, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż podstawą prawną decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Miejscowy plan stanowi jedynie podstawę oceny zgodności dokumentacji projektowej z jego zapisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jednocześnie organ stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza zapisów ww. planu. Nadto zaznaczył, że nie dopatrzył się, aby decyzja Starosty S. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), z rażącym naruszeniem prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nie można również zarzucić, że decyzja ta dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 kpa), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). W skardze na powyższą decyzję G. M.-H., M. M. oraz M. M. zarzucili: brak zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i nieuwzględnienie, że wyłączeniu od udziału w postępowaniu oznaczonym sygnaturą [...] zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji podlega pracownik organu biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji we wcześniejszym postępowaniu w sprawie, następnie uchylonej i przekazanej do ponownego rozpatrzenia; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niekompletnym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji oddziaływania inwestycji na działkę o nr [...]; naruszenie interesu prawnego skarżącej wskutek niewłaściwego uznania, że wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o nieważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz przy braku powiadomienia skarżącej jako strony w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do uznania nieważności tej decyzji i jej wyeliminowania z obrotu prawnego; naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony i pominięcie ich w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych; naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu oraz wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez uniemożliwienie uczestniczenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w efekcie czego skarżąca nie była w stanie podnieść argumentów faktycznych i prawnych umożliwiających zabezpieczenie jej słusznych interesów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanegowniósł o jej oddalenie. Pismem z 25 czerwca 2013 r. S. W. spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi podnosząc m.in., że skarżący w toku postępowania nieważnościowego nie wykazali interesu prawnego do kwestionowania decyzji z [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 665/13, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że organy obu instancji nie poczyniły wyczerpującej oceny w kwestii dotyczącej legitymacji skarżącej do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty S.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2982/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA za zasadny uznał zarzut, iż akta sprawy pozwalały Sądowi I instancji dokonać oceny legalności decyzji Głównego Inspektora z dnia [...] stycznia 2013 r. pod kątem poprawności zakwalifikowania skarżących jako stron postępowania. NSA zgodził się z WSA, że interes prawny skarżących należy odnieść do ustaleń obowiązującego miejscowego planu. W ustalonym stanie faktycznym sprawy podano, iż w stosunku do wieży S3 działki należące do wnioskodawczyni (G. M.–H.) znajdują się w następujących odległościach: działka nr [...] – 152 m, działka nr [...] – 142 m, działka nr [...] – 184 m, działka nr [...]– 118 m, działka nr [...] – 175 m, w stosunku zaś do wieży S4: działka nr [...] – 140 m, a działka nr [...] - 59 m. Tym samym działki te zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 3 planu znajdują się w strefach ochrony, ustanawianych w odległości 400 m od ww. elektrowni wiatrowych. Ustanowienie tej strefy zgodnie z § 30 ust. 2 planu wprowadziło zakaz m.in. lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną i rekreacyjną. Jednocześnie ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem RO – 1. Symbolem tym objęto tereny przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką (...). Dopuszczono również na nich odbudowę dawnych i lokalizację nowych siedlisk (§ 57 ust. 1 i 3 planu). Tym samym usytuowanie ww. wież wiatrakowych ograniczyło zabudowę należących do wnioskodawczyni działek, co było możliwe w świetle obecnie obowiązującego miejscowego planu. W tej sytuacji NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca G. M.–H. ma interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, a tym samym ma przymiot strony tego postępowania. Dalej NSA podniósł, że dalsza analiza sytuacji prawnej ww. działek w świetle uchwały zmieniającej miejscowy plan (Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.), była wadliwa, skoro uchwała ta została wyeliminowana przez Sąd. Brak jednak argumentacji na tym tle ze strony organu odwoławczego nie świadczy jeszcze o wadliwości decyzji, skoro organ ten dokonał merytorycznej kontroli decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., to tym samym uznał przymiot wnioskodawcy do wszczęcia postępowania nieważnościowego, a przez to zaakceptował pogląd wyrażony przez organ I instancji. Istotne jest też to, iż organ odwoławczy we wcześniejszej swej decyzji wydanej w niniejszej sprawie wyraził pogląd, co do posiadania przez skarżącą G. M.–H. przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie, to późniejsza zmiana przepisów prawa polegająca na utracie mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w sprawie. Taka ocena wynika m.in. z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a., czy z konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. Sąd powołując się na konstytucyjne zasady: demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w ramach której wyróżnia się zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa oraz zasadę legalizmu ( art. 7 Konstytucji RP ) stwierdził, że brak jest podstaw prawnych, aby zarzucić Staroście wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa (art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), ponieważ w dniu oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym planu miejscowego, akt władztwa planistycznego gminy obowiązywał i brak było przesłanek, aby przypuszczać, że stan ten ulegnie zmianie. Organ nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa tylko dlatego, że istnieje teoretyczna możliwość, że kiedyś przepis ten może zostać unieważniony. Takie działanie naruszałoby w sposób oczywisty obowiązującą zasadę legalizmu. Sąd zauważył też, że wyrok stwierdzający nieważność planu został wydany po upływie siedmiu miesięcy od wydania pozwolenia na budowę. Powyższe nie pozwala przyjąć, że stwierdzenie nieważności planu pociąga za sobą wyeliminowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na budowę. Za taką oceną przemawia też brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Skoro organ udzielający pozwolenia na budowę oraz inwestor działali w zaufaniu do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, to tym samym niedopuszczalnym w praworządnym państwie jest przyjmowanie fikcji prawnej, że na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności obrotu prawnego. Nie budzi również w ocenie Sądu wątpliwości spełnienie warunku odległości wież od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi oraz odległości między wieżami. Hałas o poziomie powyżej 50dB(A) będzie występował jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni. W odległości ok. 230 m od elektrowni poziom hałasu będzie niższy od 45dB(A), tj. wartości normatywnej dla terenów mieszkalnych, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej w porze nocnej. Zdaniem Sądu nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargą kasacyjną G. M., M. M. oraz M. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na: a) niedokonaniu przez Sąd kumulatywnej subsumpcii wyszczególnionej w petitum zarzutu regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to brak łącznej subsumpcii wyszczególnionych powyżej regulacji, skutkował: - uznaniem przez Sąd, iż sytuacja prawna obejmująca: - oparcie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę o postanowienia uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uznana została za nieważna w związku z zaistnieniem przesłanki w postaci rażącego naruszenia prawa nie jest objęta hipotezą regulacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowiąc decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa a finalnie nie implikuje skutku w postaci nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w związku z zaistnieniem podstawy stwierdzenia nieważności decyzji dekodowanej z regulacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z obowiązującą zasadą trwałości decyzji administracyjnych, określoną na kanwie art. 16 § 1 k.p.a. a także konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, które to zasady w ocenie Sądu: - chronią trwałość i prawomocność decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, wydanych w oparciu o uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mających moc obowiązującą w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, które to wyszczególnione w poprzedzającym akapicie merytoryczne stanowisko Sądu I instancji implikowało bezpośrednio sformułowanie przez Sąd I instancji finalnego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, stanowiącego, iż: - decyzja GINB z [...] stycznia 2013 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2012 r.. a finalnie utrzymująca w mocy decyzję Starosty nr [...] jest prawidłowa pod kątem materialnoprawnym a skarga skarżących na powyższą decyzję winna zostać oddalona, w sytuacji gdy: - z wykładni przywołanej w petitum zarzutu regulacji in ius statuowanej na kanwie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dokonanej kumulatywnie z wykładnią regulacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. znajdujące odzwierciedlenie w utrwalonej linii jurydycznej, m.in. w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11, a także wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015 r. II SA/Gd 706/14, wynika konkluzja, iż: "Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o postanowienia której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po zbadaniu projektu budowlanego z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyeliminowany ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jego wydania, z obrotu prawnego należy uznać za nieważną, z uwagi jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409). Tylko w tym trybie możliwa bowiem jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych". Sąd I instancji uznał zatem, analogicznie jak GINB w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. (a także Wojewoda w decyzji z [...] września 2012 r.), iż stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy D. nr [...] nie będzie determinowało skutku prawnego w postaci nieważności decyzji Starosty z dnia [...] marca 2010 r., stwierdzając finalnie prawidłowość materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego we wspomnianej decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2013 r., jak też w poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] września 2012 r. podczas gdy: - w świetle literalnej wykładni wspomnianej materialnoprawnej regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak też w świetle przywołanych tez jurydycznych (mających moc obowiązującą w obiegu prawnym) stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego stanowić winno materialnoprawną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o regulację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., - ergo Sąd I instancji uznał legalność oraz materialnoprawną prawidłowość decyzji GINB z [...] stycznia 2013 r.. podczas gdy: - w związku z naruszeniem przez GINB w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. regulacji prawa materialnego, obejmującego: - niezastosowanie regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, - błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodziła podstawa do zastosowania przez Sąd I instancji instytucji uchylenia rzeczonej decyzji w oparciu o regulację art. 145 § 1a ustawy oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto: - także podstawa do uchylenia poprzedzającej rzeczoną decyzję decyzji Wojewody z [...] września 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] marca 2010 r., w sytuacji gdy rzeczona decyzja dotknięta była rażącą wadą powodującą jej nieważność, w oparciu o przysługujące Sądowi I instancji instrumenty prawne dekodowane z regulacji art. 145 § 1 pkt 1 a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w granicach posiadanej kognicji. 2) naruszeniu przez Sąd I instancji art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na błędnej wykładni wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji in ius, w związku z: a) uznaniem przez Sąd, iż dekodowana z przywołanej regulacji materialnoprawnej art. 16 k.p.a. zasada ochrony decyzji ostatecznych, a także zasada ochrony trwałości decyzji ostatecznych ma charakter ius cogens, wyłączając możliwość eliminacji decyzji ostatecznych obowiązujących w obrocie prawnym i wywołujących określone skutki materialnoprawne, która to poczyniona przez Sąd ocena merytoryczna skutkowała: - sformułowaniem przez Sąd konkluzji, iż decyzja Starosty nr [...] jako decyzja ostateczna wywierająca określone skutki w procesie inwestycyjno-budowlanym nie może zostać uznana za nieważną w związku z domniemaniem jej trwałości i ostateczności, nawet w sytuacji, gdy oparta była na uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznanej za nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., która to ocena determinowała finalne rozstrzygnięcie Sądu dotyczące legalności i materialnoprawnej prawidłowości decyzji GINB z [...] stycznia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z [...] września 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...], w sytuacji gdy: - wykładnia regulacji art. 16 § 1 k.p.a. prowadzi do konkluzji, iż zasada ochrony trwałości decyzji ostatecznych nie jest tożsama z niewzruszalnością tej kategorii decyzji, lecz ma to znaczenie iż: - decyzje mające charakter ostateczny nie mogą zostać wzruszone i podważone w toku zwykłego postępowania administracyjnego a legitymacja do ich uchylenia przysługuje jedynie w trybie nadzwyczajnym tj. m.in. w postępowaniu o stwierdzenie przedmiotowych nieważności w oparciu o regulację art. 156 § 1 k.p.a. Ergo w opozycji do stanowiska Sądu I instancji okoliczność, iż decyzja Starosty z [...] marca 2010 r. miała charakter ostateczny, nie eliminowała, jak przyjął uprzednio GINB w decyzji z [...] stycznia 2013 r., możliwości wzruszenia powyższej decyzji oraz wyeliminowania jej z obiegu prawnego w sytuacji ziszczenia się przesłanek dekodowanych z regulacji art. 156 § 1 k.p.a. Sąd analogicznie jak GINB dokonał błędnej wykładni charakteru oraz granic ostateczności oraz trwałości, nie uwzględniając, iż ostateczność oraz trwałość decyzji nie wyłącza zaistnienia przesłanek nieważności ujawnionych na kanwie art. 156 § 1 k.p.a., która to błędna wykładnia skutkowała uznaniem legalności i prawidłowości materialnoprawnej decyzji GINB z [...] stycznia 2013 r. zawierającej nieprawidłową interpretację regulacji art. 16 § 1 k.p.a. a także nieprawidłową ocenę relacji pomiędzy zasadą ostateczności oraz domniemaniem trwałości decyzji oraz możliwością stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która to błędność decyzji GINB winna skutkować jej uchyleniem przez Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, b) błędną wykładnią pojęcia nieodwracalne skutki decyzji, wyrażającą się w uznaniu, iż wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu ma budowę tożsame jest z nieodwracalnymi skutkami decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi tezami jurydycznymi, wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu nie świadczy o nieodwracalnych skutkach rzeczonej decyzji, lecz powoduje wyłącznie skutki faktyczne, a zatem powyższa sytuacja nie jest objęta hipotezą art. 156 § 2 k.p.a., która to błędna wykładnia determinowała finalne rozstrzygnięcie Sądu uznające prawidłowość materialnoprawną decyzji GINB z [...] stycznia 2013 r., która to błędność decyzji GINB winna skutkować jej uchyleniem przez Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - S. W. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na niespełnienie przez nią przewidzianych prawem wymogów formalnych i materialnych, w szczególności odnośnie powołanych przez skarżących podstaw kasacyjnych; ewentualnie o jej oddalenie w całości z uwagi na brak uzasadnionych podstaw. W piśmie procesowym uczestnik postępowania, rozwijając argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przywołał dodatkowe orzecznictwo sadów administracyjnych i wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 1850/16. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W pierwszej kolejności – z uwagi na wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania S. W. Spółka z o.o. z siedzibą w W. - zauważyć należy, iż wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia bowiem wymagania, o których mowa w art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. i została oparta na podstawach ustanowionych w art. 174 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi zasadność podniesionych zarzutów kasacyjnych. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Oceniając zasadność zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 § 1 p.p.s.a. jak też art. 16 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Naruszenia powyższych przepisów skarżący upatrują w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że wyrok Sądu administracyjnego stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pociąga za sobą wyeliminowania, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na budowę. Ten pogląd Sądu pierwszej instancji legł u podstaw oddalenia skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zdaniem natomiast skarżących stwierdzenie przez Sąd administracyjny nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący prezentują stanowisko, że skoro stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma skutek ex tunc, to należy uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o postanowienia tego planu jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Na poparcie tego poglądu skarżący powołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012r., sygn. akt II OSK 400/1 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Gd 706/14, będące - zdaniem skarżących - odzwierciedleniem utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Z powyższym stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić. Po pierwsze, wbrew stanowisku skarżących nie można uznać, aby pogląd wyrażony w powyższych wyrokach odzwierciedlał utrwaloną linię orzeczniczą. Wbrew stanowisku skarżących w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest odmienny pogląd prawny. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela dotychczasową linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15 - LEX nr 2228008; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15 - LEX nr 2189778; z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2868/12 - LEX nr 1575604; z dnia 4 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 613/11 – CBOSA; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08 - LEX nr 515996). Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i także w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43) . Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc / (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699). Przypomnieć należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ). Z tych względów stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p., obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozważając powyższe kwestie należy mieć także na uwadze przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak stanowi art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073) - dalej: u.p.z.p.- wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Jednocześnie w ustępie 2 powyższego przepisu ustawodawca zastrzegł, iż utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Stosownie zaś do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę - art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (ochrona praw nabytych). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (art. 65 ust. 3 u.p.z.p.). Powyższe oznacza, że z ochrony przewidzianej w powyższych przepisach ( tj. nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji ) korzystają takie decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskały przymiot ostateczności i w oparciu o które wydano pozwolenie na budowę, które również przed wejściem w życie planu miejscowego uzyskało przymiot ostateczności. Przypomnieć należy, iż w obowiązującym porządku prawnym decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydawane są w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zaś na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestor przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę nie jest obciążony obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyż wówczas organ architektoniczno - budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – dalej: ustawy – Prawo budowlane, aktualnie t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073). Ustawodawca dopuszcza zatem, mając na uwadze realizację konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, mimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie odnośnie przedmiotowej inwestycji nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy, albowiem obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, jeśli organ administracji architektoniczno – budowlanej w okresie obowiązywania określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydał odnośnie konkretnej inwestycji pozwolenie na budowę, które uzyskało przymiot ostateczności, to utrata mocy obowiązującej tego planu nie pociąga za sobą automatycznie skutku w postaci wygaśnięcia tej decyzji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 814/14 – CBOSA). Norma zawarta w art. 34 ust. 2 u.p.z.p. wprowadziła zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Brak jest uzasadnionych podstaw prawnych, aby różnicować sytuację, gdy utrata mocy dotychczas obowiązującego planu następuje w wyniku wejścia w życie nowego planu miejscowego od sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdza nieważność planu miejscowego. Jeśli zatem inwestor uzyskał ostateczne, czyli podlegające wykonaniu, pozwolenie na budowę, może przystąpić do robót budowlanych. Wejście w życie nowego planu miejscowego nie pozbawia inwestora tej możliwości ( por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcja prof. Z. Niewiadomskiego, wydanie 8, C.H.Beck, s. 558 i n.). Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z tych też względów jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stwarza dla inwestora określone gwarancje. Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.