II OSK 339/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Darłowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 337/10 w sprawie ze skargi G. M. –H. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Darłowo na rzecz G. M.-H. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rada Gminy Darłowo 26 listopada 2008 r., działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXI/289/08 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. Rada Gminy powołując się na własną uchwałę nr XIII/170/2007 z 19 grudnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo uchwalonego uchwałą nr XXII/282/2005 Rady Gminy Darłowo z 30 czerwca 2005 r., po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo przyjętego uchwałą nr XLI/373/97 Rady Gminy Darłowo z 30 grudnia 1997 r. zmienionego uchwałą nr XXI/284/08 Rady Gminy Darłowo z 26 listopada 2008 r., uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Darłowo dla obszaru części obrębu Krupy, Nowy Jarosław, Słowino Słowinko, Stary Jarosław w gminie Darłowo dla lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej. W piśmie z 11 marca 2009 r. G. M.-H. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) wezwała Radę Gminy Darłowo do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwalą z 26 listopada 2008 r. nr XXI/289/08, wskazując, że na terenie objętym zmianą planu znajdują się działki stanowiące jej własność. W związku z tym, że obszar ten został wyłączony spod wszelkiej działalności pozarolniczej, nie jest możliwe prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej i tym samym zostało naruszone jej prawo własności. Uchwałą z 30 kwietnia 2009 r. nr XXV/341/2009 Rada Gminy Darłowo nie uwzględniła wezwania G. M.-H., do usunięcia naruszenia prawa. G. M.-H. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy Darłowo z 26 listopada 2008 r. nr XXI/289/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 337/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M.-H. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z 26 listopada 2008 r. nr XXI/289/08 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że działania planistyczne Gminy Darłowo zostały podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podstawa prawna uchwały Rady Gminy Darłowo z 26 listopada 2008 r. nr XXI/289/08 została wskazana w części wstępnej uchwały oraz w § 1 ust. 1. Podjęcie uchwały poprzedziła procedura planistyczna łącznie z podaniem do publicznej wiadomości oraz pouczeniem o przysługujących środkach prawnych. Sporządzona została także, w sierpniu 2008 r. Prognoza oddziaływania na środowisko planu. Podstawę tego opracowania stanowiły akty prawne wskazane w pkt 2 Prognozy (dokumentacja w aktach administracyjnych sprawy i przedstawiona w toku postępowania przed sądem administracyjnym). Wszystkie powołane akty prawne mają daty wcześniejsze niż dzień 15 listopada 2008 r. W dniu 3 października 2008 r. została uchwalona ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. (art. 174). Jest to zatem data wcześniejsza od daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Darłowo otrzymała wcześniej informację o mających nastąpić zmianach prawnych w piśmie z 25 listopada 2008 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (znak pisma RDOŚ-32-WOOŚ-7041/71/9/08/am), dotyczącym zaopiniowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. W piśmie tym organ uzgadniający stwierdził: "Ponadto informuję, że w związku z wejściem w życie z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) zgodnie z art. 46 ww. ustawy zachodzi obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej zmiany planu". Niezależnie od powyższej informacji organy gminy miały obowiązek z urzędu uwzględnić zmiany w stanie prawnym, ponieważ działają na podstawie i w granicach określonych w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 46 pkt 1 powołanej ustawy przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego. Z zebranego w sprawie materiału procesowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że strategiczna ocena oddziaływania na środowisko o której mowa w art. 46–50 powołanej ustawy, nie została sporządzona, a uchwałę o zmianie planu podjęto bez uwzględnienia aktualnego stanu prawnego. Stanowisko organu wyrażone w piśmie z 22 września 2010 r., aczkolwiek wskazuje na przepisy nowej ustawy, to jednak stwierdzenie, że ich nie naruszono w pracach planistycznych, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ cała dokumentacja została sporządzona przed dniem wejścia ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku..., o czym świadczą daty i powołane podstawy prawne, a uchwałę o zmianie planu podjęto nie uwzględniając aktualnego stanu prawnego. W związku z tym, że uchwała nr XXI/289/08 z 26 listopada 2008 r. została podjęta z pominięciem obowiązującego stanu prawnego Sąd stwierdził jej nieważność, nie odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącą i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały. Gmina Darłowo wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła: 1) wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów art. 46 i 47 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227); 2) wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że strategiczna ocena oddziaływania na środowisko nie jest odrębnym dokumentem a procedurą, w trakcie której powstają ściśle określone dokumenty. Dokumenty, o których mowa to: 1) prognoza oddziaływania na środowisko, 2) dowody zapewniające udział społeczeństwa w procesie planistycznym, 3) uzgodnienia i opinie innych organów. W sprawie prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona i znajduje się w aktach sprawy. Został spełniony zatem w sprawie wymóg wskazany w art. 51 i in. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wójt Gminy Darłowo 18 września 2008 r. wywiesił obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Spełniono też wymóg ogłoszenia w prasie regionalnej i prasie lokalnej oraz na tablicy ogłoszeń poszczególnych sołectw. Spełnione zostały zatem wymogi z art. 46 ust. 1 jak i art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2 i 7 powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie – co potwierdza sam Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wywiązano się także z obowiązku uzyskania stosownych uzgodnień. W aktach sprawy znajduje się bowiem opinia RDOŚ z 25 listopada 2008 r. Zawartej w niej informacji o wejściu w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) nie można w żadnym przypadku traktować jako negatywnej oceny, a jedynie jako informację. Tym samym, mimo iż wszelkie dokumenty poprzedzające uchwalenie uchwały nr XXI/289/2008 Rady Gminy Darłowo z 26 listopada 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo istotnie sporządzono przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), tym niemniej wypełniały one wszelkie wymogi zawarte w tej ustawie, a odnoszące się do szeregu działań razem składających się na strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko. Jak wykazano powyżej zostały również spełnione wszystkie wymagania zawarte w art. 54 i 55 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zawierały uregulowań przejściowych w zakresie procedury zmiany planu. W takim przypadku obowiązuje zasada bezpośredniego działania ustawy nowej. W procedurze planistycznej mogłoby to zatem oznaczać albo rozpoczęcie od nowa całej procedury, albo też uzupełnienie tylko tych jej elementów, które zostały wprowadzone jako obligatoryjne w ustawie nowej. Pierwsza interpretacja kłóci się z wykładnią zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Nie sposób bowiem przyjąć, że ustawodawca pragnął zahamować i anulować wszystkie wszczęte w całym kraju procedury planistyczne. Z kolei w myśl drugiej interpretacji wszystkie działania, które przewidziała ustawa nowa, a były wykonane jeszcze przed jej wejściem w życie pozostają ważne i skuteczne. Tak jak to miało miejsce w niniejszym przypadku. Jedynym nowym elementem jest procedura (a nie dokument) strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Jak wykazano powyżej wszystkie elementy składające się na powyższą procedurę zostały wykonane jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W zakresie tychże dokumentów mimo zmiany ustawy, nie zaszły zmiany co do ich treści, procedury wydawania i organów właściwych do ich wydania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na ogólnikowych zarzutach naruszenia art. 46 i 47 oraz art. 54 i 55 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Artykuły 46 i 47 powołane w podstawie skargi kasacyjnej regulują różną materię. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można wywieść w jakim zakresie zarzuca niewłaściwe zastosowanie skoro nie kwestionuje, że przy planach zagospodarowania przestrzennego wymóg przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko obowiązuje. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 47, który nie ma zastosowania w sprawie, dotyczy bowiem opracowania projektów dokumentów innych niż projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut naruszenia art. 54 i 55 powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie uwzględnia, że artykuły te w swojej regulacji zawierają odrębne jednostki redakcyjne, a tym samym nie można określić zakresu niewłaściwego zastosowania w zaskarżonym wyroku. Zarzucając niewłaściwe zastosowanie nie wyprowadzono z obowiązującej regulacji zachowania przez Wójta procedury poddania projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko opiniowania przez właściwy organ. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy "Organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47, poddaje projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez właściwe organy, o których mowa w art. 57 i 58. Właściwe organy wydają opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii". Z tego względu nie można przypisać charakteru informacyjnego pismu z 25 listopada 2008 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podjęcie czynności przed upływem ustawowego terminu 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii stanowi naruszenie art. 54 ust. 1 powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny o oddziaływaniu na środowisko. Nie jest zatem zasadny zarzut co do niewłaściwego zastosowania art. 54 ust. 1 przez ponawianie czynności co do opracowania prognozy ale naruszenia obowiązku uzyskania opinii w zakresie nie tylko projektu ale i prognozy oddziaływania na środowisko, na którą organ właściwy – Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie miał 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Taką opinią nie jest pismo z 25 listopada 2008 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.