II OSK 1850/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2195/15 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G.M. (dalej jako "skarżąca"), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2010 r. Starosta Sławieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 7 elektrowni obejmującej linie kablowe wraz siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i placami montażowymi oraz fundamentami. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Skarżąca wskazała, że wyrokiem z 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 337/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Darłowo z 26 listopada 2008 r., Nr XXI/289/2008 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2009 r. Nr 5, poz. 164 – dalej jako "m.p.z.p."). Wyrokiem z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 339/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Darłowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 października 2010 r. Skarżąca wskazała, że uchwała w przedmiocie m.p.z.p. stanowiła podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z [...] października 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z [...] marca 2010 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw, żeby zarzucić Staroście Sławeńskiemu, że wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dacie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym m.p.z.p., plan ten obowiązywał. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżąca oraz M.M. i M.M. Wyrokiem z 23 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 483/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I oddalił skargę M.M. oraz M.M., a w pkt II uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13 uchylił wyrok Sąd I instancji w zakresie punktu II i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z [...] grudnia 2015 r. inwestor wniósł o dopuszczenie dowodów na okoliczność braku interesu prawnego skarżącej oraz nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku przesądził, że skarżąca prawidłowo została uznana przez organy nadzoru budowlanego za stronę postępowania. Działka należąca do skarżącej znajduje się w odległości 370 m od wieży wiatraka S6. Przez tę działkę przebiega strefa ochrony – w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. Ponadto usytuowanie wieży wiatrakowej S6 ograniczyło zabudowę działki należącej do skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma rozstrzygnięcie, jaki wpływ na byt prawny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ma późniejsze stwierdzenie nieważności m.p.z.p. obowiązującego na terenie planowanej inwestycji. Sąd I instancji nie zaaprobował stanowiska organu wyrażonego w tym zakresie, wskazując jednocześnie, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii nie jest jednolite. Za niesporne Sąd I instancji uznał stanowisko o niedopuszczalności oceny pozwolenia na budowę w oparciu o wyeliminowany z obrotu prawnego m.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji, ocena wpływu stwierdzenia nieważności m.p.z.p. na byt prawny pozwolenia na budowę powinna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w tym takich wartości jak pewność obrotu prawnego, ochrona praw nabytych w zaufaniu do organów, ale również porządek planistyczny obowiązujący na danym terenie oraz ewentualnie skala jego naruszenia. Odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych Sąd I instancji podkreślił, że miały one na celu ocenę przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13 Skargę kasacyjną od wyroku z 20 kwietnia 2016 r. wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako "Prawo budowlane") i przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w przedmiocie zatwierdzenia m.p.z.p., w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ponadto inwestor. W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej jako "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 133 § 1, a także w związku z art. 134 § 1 i w związku z art. 190 oraz art. 106 § 3 i art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie inwestora, naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2015 r. sygn. akt: II OSK 2930/13 bezwzględnie odnosi się także do statusu skarżącej jako strony postępowania, przy jednoczesnym oddaleniu wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii geodety mgr inż. R.B. z 9 września 2015 r. Sąd I instancji błędnie przyjął, że dokument ten jest zbędny wobec niezmienionego stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. Po drugie, art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 133 § 1, a także w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że zasadny jest zarzut skargi odnośnie prawidłowości kontroli dokonanej przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu nieważnościowym w odniesieniu do pozwolenia na budowę w świetle przesłanek z art. 156 § 1 KPA w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w oparciu o ustalenia nieobowiązującego m.p.z.p. Inwestor wskazał, że w momencie wydawania pozwolenia na budowę obowiązywał m.p.z.p., a późniejsze stwierdzenie jego nieważności pozostaje bez wpływu na ważność pozwolenia na budowę. Inwestor odniósł się szczegółowo do kwestii dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy. Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 16 § 1 k.p.a. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w świetle tych przepisów merytoryczna kontrola pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym nie może być dokonana przy uwzględnieniu m.p.z.p., który został wyeliminowany z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości. Ponadto inwestor wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Inwestor wniósł także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci opinii geodety mgr inż. R.B. z 9 września 2015 r. oraz świadectw pochodzenia wydanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, a także porozumień transakcyjnych zawartych pomiędzy inwestorem, a podmiotem trzecim na okoliczność zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, rozpatrując w pierwszej kolejności skargę kasacyjną organu należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z powodu ich błędnej wykładni. Sąd I instancji przyjął bowiem stanowisko, że późniejsze stwierdzenie nieważności m.p.z.p. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, wymaga dokonania oceny bytu prawnego tego pozwolenia w kontekście przesłanek nieważności, o których stanowi także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena ta powinna być w szczególności przeprowadzona przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, czyli takich wartości jak pewność obrotu prawnego, ochrona praw nabytych, ale także porządku planistycznego obowiązującego na danym terenie, jak i ewentualnie skali jego naruszenia. Skład orzekający w tej sprawie podziela jednak dotychczasową linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną m.in. w wyroku z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1490/15 (LEX nr 2228008) oraz w wyroku z 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15 (LEX nr 2189778). Formułują one tezę, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i także w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Dlatego też, późniejsze stwierdzenie w tej sprawie nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p., obowiązującego w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie jest w żadnym przypadku podstawą do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, powyższe oznacza, że zasadny jest również zarzut kasacyjny inwestora, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie przedmiotowym, była bowiem nieprawidłowa. Późniejsze stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p., obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie stanowi materialnoprawnej podstawy do stwierdzenia z tego względu nieważności tej decyzji. Dlatego też, wytyczne Sądu I instancji sformułowane w tym zakresie są błędne, co doprowadziło także do naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Po trzecie, chybiony jest natomiast zarzut kasacyjny inwestora, który podnosi naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 133 § 1, jak i art. 134 § 1 i art. 190 p.p.s.a., a także art. 106 § 3 i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2930/13. W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że skarżąca prawidłowo została uznana przez organy nadzoru budowlanego za stronę tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Ponadto, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym, nie przeprowadza się już uzupełniającego postępowania dowodowego, a właściwy organ rozstrzyga sprawę w granicach przesłanek nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) i na podstawie stanu faktycznego ustalonego uprzednio w postępowaniu zwykłym. Dlatego też, zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a., brak było podstaw prawnych do dopuszczenia na etapie postępowania sądowego wnioskowanego przez inwestora dowodu w postaci opinii geodety mgra inż. R.B. z 9 września 2015 r., jak również składanych na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokumentów w postaci świadectw pochodzenia wydanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, a także porozumień transakcyjnych zawartych pomiędzy inwestorem, a podmiotem trzecim. Należy także podkreślić, że w tej sprawie nie ma zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (publ. ONSAiWSA z 2013 r., nr 1, poz. 1). Wynika z niej bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powyższa uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczy więc wpływu stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie m.p.z.p., na uprzednio wydaną przez właściwy organ decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną uznał, że istota sprawy została dostateczne wyjaśniona, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. W szczególności rozpoznane zostały wszystkie zarzuty skargi skarżącej z 7 lutego 2013 r., które dotyczyły przede wszystkim udziału skarżącej jako strony postępowania w postępowaniu nieważnościowym oraz wpływu stwierdzenia nieważności m.p.z.p. na byt prawny wydanej wcześniej zgodnie z tym planem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.