VII SA/Wa 445/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r" poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. oraz odwołania Pana R. R., Pana H. B., Pana H. K. i Pana T. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek Pana R. R., Pana H. B. i Pana H. K. nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...], obr. [...], gmina [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. Nr [...], znak: [...], na rzecz [...] Sp. z o.o.). Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., [...] Sp. z o. o., Pan R. R., Pan H. B., Pan H. K. i Pan T. K. złożyli odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołania zostały wniesione w terminie. W związku z treścią odwołania [...] Sp. z o. o., wskazującą na to, że niniejsze postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte i prowadzone na wniosek osób, które nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r. organ II instancji odniósł się do tego zarzutu. Problem ten wobec treści wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1879/19 został ostatecznie rozstrzygnięty. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy działka, na której realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania kwestionowanej decyzji objęta była postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr [...] w miejscowościach [...] w gminie [...] (tekst jednolity - Dz. Urz. Województwa [...] z 2007 r., Nr [...], poz. [...]). Z ustaleń poczynionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że wyrokiem z 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 373/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność ww. aktu władztwa planistycznego gminy. Powyższe orzeczenie sądu, na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, jest prawomocne. W kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Pana R. R., Pana H. B., Pana H. K. i Pana T. K. wskazano, że w orzecznictwie sądowo- administracyjnym panuje pogląd w przedmiocie skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ważność pozwolenia na budowę, że nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/12, wyrok NSA z 29 czerwca 2012, sygn. akt II OSK 613/11, wyrok WSA w Krakowie z 29 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1020/09). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16, wskazał że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (też wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, wyrok NSA z 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/150. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił powyższy pogląd, według którego stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie wpływa w sposób bezpośredni na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tym poglądem dokonał oceny zgodności kontrolowanej decyzji z zapisami ww. uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr [...] w miejscowościach [...] w gminie [...]. W efekcie uznał, że analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, odnosząc się do argumentacji odwołania, że organowi odwoławczemu znane są rozbieżności judykatury dotyczące kwestii skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ważność pozwolenia na budowę. Tym niemniej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stoi na stanowisku wyrażonym w niniejszej decyzji, reprezentowanym również przez znaczną część doktryny oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Należy również podkreślić, że nie można czynić zarzutu organowi administracji publicznej z tego tylko powodu, iż zaprezentowane przezeń stanowisko - powszechne i akceptowane przez znaczną część praktyki - jest inne, aniżeli koncepcja (również spotykana) wyrażona przez wnioskodawcę / odwołującego się. Dalej wskazano również, że z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r., Nr [...], ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...], na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...] i na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], gm. [...]. Zdaniem organu analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r Wskazano, że inwestor uzyskał niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Urząd Lotnictwa Cywilnego pismem z 12 lipca 2012 r., zaopiniował pozytywnie lokalizację przedmiotowej inwestycji. Również Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP w piśmie z 27 czerwca 2012 r., nie zgłosił zastrzeżeń do planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowej. Ponadto inwestor uzyskał niezbędną decyzję w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zdaniem organu badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.- wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W rezultacie organ uznał, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., Odnosząc się zaś do uniemożliwienia skarżącym oraz ewentualnym innym osobom uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] wskazano, że okoliczność pozbawienia strony udziału w postępowaniu stanowi wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania. Skargę na w/w decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. B. (dalej skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 97 ust. 4 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 1 ust 2 kpa.; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 ust 2 kpa, polegające na dokonaniu błędnej wykładni wyszczególnionych w petitum skargi zarzutu in ius. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nadto wniósł o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi, skarżący odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów, przedstawiając stan sprawy, argumenty odnoszące się do zarzutów oraz przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swoich twierdzeń. Autor skargi nie zgodził się z ustaleniami organów w zakresie dokonanej przez nich oceny w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Podniósł również, iż w jego ocenie organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego na budowę elektrowni [...], winien zawiesić postępowanie na postawie art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa, do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., nr [...]. Podkreślił, że w jego ocenie GINB winien zastosować regulację wynikającą z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylić decyzję Wojewody [...] i wydać orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie zastosować art. 138 § 2 k.p.a.. W konkluzji skarżący zaznaczył, iż stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o postanowienia, której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. jako wydanej bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy postępowania [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. wnieśli o uwzględnienie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu. Pełnomocnik uczestników ([...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o.) zwrócił uwagę na nie doręczenie uczestnikom zaskarżonej decyzji co stanowi przesłankę wznowieniową. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1262/19 WSA w Warszawie oddalił skargę przyjmując, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1879/ 19 wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przesądzono o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego jednocześnie zobowiązano sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że zapadła ona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Za organem przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy działka, na której realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę objęta była postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr [...] w miejscowościach [...] w gminie [...] Wyrokiem z 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 373/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność ww. aktu władztwa planistycznego gminy. Powyższe orzeczenie sądu, na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, jest prawomocne. Jak słusznie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15 brak jest automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest bowiem samodzielnym postępowaniem, w którym - oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - należy zbadać i uwzględnić także fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej, wcześniejszej decyzji. Organy obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy pomimo prawidłowego przytoczenia orzecznictwa sądowego, do zawartych w nich wskazówek się nie zastosował. Przypomnieć należy, że akt stwierdzający nieważność prowadzi do uchylenia wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. W wyroku z 9 grudnia 2003 r. (P 9/02; OTK-A 2003/9, poz. 100), w odpowiedzi na pytanie prawne Trybunał Konstytucyjny wyraził następujący pogląd: "Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna". Z powyższego wyroku wynika zatem, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatycznie wyłączenia możliwości uwzględnienia i oceny wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien w takiej sytuacji ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego ma wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. W tego rodzaju postępowaniu niezbędne jest przede wszystkim dokonanie oceny powodów, z uwagi na które sąd administracyjny wyeliminował uchwałę z obrotu prawnego. Powyższe oznacza, że brak jest zatem automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji albo aktu prawa miejscowego, który był podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest samodzielnym postępowaniem, w którym, dokonując oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zbadać i uwzględnić również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tego innego, wcześniej wydanego aktu, w szczególności powody, z uwagi na które doszło do jego unieważnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kwestia stwierdzenia nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę była konsekwentnie podnoszona przez skarżącego i w głównej mierze stanowiła podstawę złożonego odwołania a także skargi. Przy czym w ocenie skarżącego powyższa okoliczność winna powodować nieważność pozwolenia na budowę. Zatem niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy należało wyjaśnić przez organ odwoławczy, czy i na ile inwestycja narusza ład przestrzenny. Natomiast organ odwoławczy ograniczył się do oceny zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu, który został wyeliminowany z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jego nieważności. W związku z tym należy uznać, że ocena taka była bezprzedmiotowa z uwagi na wyeliminowanie planu i brak podnoszonych w tym zakresie zarzutów. Organ w rezultacie nie zbadał czy i w jakim stopniu zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami planistycznymi. W tym miejscu wskazać należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Niezbadanie przez organ odwoławczy, czy w ogóle i w jaki sposób wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wbrew przepisom planistycznym, brak oceny przez organ II instancji przyczyn stwierdzenia nieważności miejscowego planu oraz brak ustaleń co do aktualnie obowiązującego porządku planistycznego na przedmiotowym obszarze powoduje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać i należało ją uchylić. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.