II OSK 1721/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1300/17 w sprawie ze skargi A. K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1300/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót przy przebudowie kanalizacji sanitarnej na działkach ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] w T., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. K. i A. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zupełnie błędne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że rzekomo w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zachodzić miałyby podstawy do umorzenia postępowania, bez potrzeby merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym uznanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót, za rzekomo prawidłową, w sytuacji gdy takie twierdzenie jawi się jako zupełne błędne; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art.. 48-49 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa Budowlanego przez uznanie, że w niniejszej sprawie rzekomo miałyby zachodzić podstawy do umorzenia postępowania w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, w sytuacji gdy takie twierdzenie WSA w Rzeszowie, jak i [...]WINB w R. jest oczywiście błędne; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że rzekomo w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do uznania, że niniejsze postępowanie jawi się rzekomo jako bezprzedmiotowe, co zdaniem WSA oraz organu drugiej instancji uzasadnia jego umorzenie, a tym samym oddalenie skargi, podczas gdy nawet pobieżna analiza materiału dowodowego oraz przepisów prawa pozwala stwierdzić, że już zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala w pełni uznać żądania wnioskodawców skarżących kasacyjnie za oczywiście uzasadnione i niebudzące najmniejszych wątpliwości; 4. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 i art. 107 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez dokonanie przez sąd pierwszej instancji absolutnie dowolnej, a nie zaś swobodnej, oceny dowodów, co ostatecznie skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia; 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 156 k.p.a. w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez wydanie przez sąd pierwszej instancji wyroku sprzecznego w stopniu rażącym z art. 140 k.c., co ostatecznie spowodowało naruszenie słusznych interesów, oraz praw właścicielskich skarżących kasacyjnie. Na podstawie przedstawionych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji przez uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na ich rzecz, solidarnie, od [...]WINB w R., kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych za postępowanie przed sądem pierwszej oraz drugiej instancji. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji oraz poprzedzających ten wyrok decyzji organu drugiej i pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji celem merytorycznego rozpoznania sprawy – ze stosownymi wytycznymi – zgodnie z art. 48-49 Prawa budowlanego z racji istniejącej ponad wszelką wątpliwość samowoli budowlanej oraz o zasądzenie na ich rzecz, solidarnie, od [...]WINB w R., kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych za postępowanie przed sądem pierwszej oraz drugiej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Pismem z [...] maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie przypomnieć należy, że obwarowanie skargi kasacyjnej przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 p.p.s.a.), poza tym, że łączy się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, opiera się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 594/18, LEX nr 2798888). Niestety, w niniejszej sprawie, wbrew tym założeniom, skarga kasacyjna została napisana językiem trudnym do zrozumienia, a sposób sformułowania przedstawionych w niej zarzutów (w tym utrudniająca jej lekturę wadliwa redakcja tekstu) nie pozwala na proste i niebudzące wątpliwości zrekonstruowanie toku myślowego jej autora. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia postanowienia/decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego poszukiwanie, zestawianie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien więc odnosić się do konkretnej jednostki redakcyjnej ze wskazaniem, czy przepis został naruszony poprzez zastosowanie lub niezastosowanie. Tych wymogów złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna również nie spełnia – przywołane w niej art. 104, 107 i 156 k.p.a. oraz art. 48 i 49 Prawa budowlanego składają się, odpowiednio, z paragrafów i ustępów, a te, poza art. 104 k.p.a., podzielone są dalej na punkty. Jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych, których naruszenie zarzucił, jak również sam zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 48-49 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego skonstruował wadliwie i w sposób niezrozumiały wobec znaczących różnic ww. trybów postępowania. Przywołane przepisy regulują odrębne tryby postępowania, wynikające z Prawa budowlanego: art. 50 i 51 odnoszą się do postępowania naprawczego, a art. 48 i 49 do postępowania legalizacyjnego lub w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym postępowanie przed organami nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości wydania w sprawie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, a wykonane roboty budowlane, skoro dotyczyły usuwania awarii, nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, w sierpniu 2011 r. w T., przy ul. [...] i [...] doszło do awarii kanalizacji sanitarnej. Uszkodzenie starego rurociągu przy studni kanalizacyjnej na działce skarżących kasacyjnie (nr [...]) uniemożliwiło całkowicie jego eksploatację i spowodowało konieczność stałego wypompowywania ścieków ze studni. Dalsza eksploatacja rurociągu w warunkach zaistniałego uszkodzenia zagrażała rozlaniem gromadzących się fekaliów na ul [...] oraz posesji sąsiednich. Jak ustalono, przyczyną uszkodzenia rurociągu było samowolne, bezprawne włączenie do studzienki znajdującej się na działce skarżących kasacyjnie przyłącza deszczowego, które zostało wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, przez obecnych bądź poprzednich właścicieli działki nr [...]. Usunięcie awarii wadliwego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] polegało na wykonaniu nowego przewiertu obok wadliwej instalacji. W sporządzonej na potrzeby postępowania opinii technicznej, podobnie jak w licznych pismach wykonawcy robót, szczegółowo wyjaśniono, że wykonanie przewiertu istniejącą trasą kolektora kanalizacji sanitarnej było niemożliwe z uwagi na jego niedrożność oraz niebezpieczeństwo zawalenia się zdegenerowanej studni, znajdującej się na działce skarżących kasacyjnie. Wobec powyższego, przewiertu dokonano od studzienki na działce nr [...], wzdłuż nieczynnego przewodu kanalizacji sanitarnej od punktu przy ogrodzeniu z działką nr [...], dalej przez działki nr [...] do nowowykonanej studzienki na działce nr [...]. Przesunięto oś wiercenia, tak aby uniknąć zagrożenia zawalenia się studni na działce nr [...] i przewiertu dokonano po zewnętrznej części kręgu studni. Początkowy otwór wiercenia nie został skorygowany (pozostał ten sam), natomiast oś wiercenia przy studni końcowej została skorygowana o ok. 4 metry. Przesunięcie w stronę prawą (po zewnętrznej stronie uszkodzonej studni na działce nr [...]) było jedynym możliwym rozwiązaniem. Przewiert po stronie lewej (od wewnętrznej strony studni na działce nr [...]) był niemożliwy z uwagi na istniejącą sieć kanalizacji, pozostającą w rzędnych kolizyjnych, a ponadto, ze względu na zbliżenie się do ul. [...], które uniemożliwiało wybudowanie komory nadawczej dla rurociągu z rur HDPE i ułożenie go do procesu instalacji w otworze. Wykonawca robót wyjaśnił, że usunięcie awarii metodą wykopu otwartego i wymiana wadliwej części sieci, z uwagi na głębokość jej lokalizacji, były niemożliwe ze względu na zagrożenie osunięcia się ziemi i trwałego uszkodzenia sąsiednich domów mieszkalnych. Skarżący kasacyjnie zgłosili zastrzeżenia do prac wykonanych na ich działce (nr [...], twierdząc, że w wyniku usunięcia awarii powstał nowy odcinek sieci kanalizacji sanitarnej, przebiegający przez ich działkę inną trasą niż dotychczasowa, co oznacza, że doszło do samowoli budowlanej. Jak słusznie podkreślił sąd wojewódzki, Prawo budowlane nie definiuje pojęcia awarii obiektu budowlanego czy robót budowlanych wykonywanych w ramach usuwania takiej awarii. Na podstawie ww. ustawy można jedynie stwierdzić, że awaria instalacji nie jest katastrofą budowlaną, o której mowa w art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego. Za sądem wojewódzkim można wskazać, że awaria to zdarzenie nagłe, uniemożliwiające całkowicie lub częściowo prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego wskutek zaburzenia jego funkcji. Natomiast usunięcie awarii to działania mające na celu przywrócenie właściwego funkcjonowania obiektu budowlanego, które zostało zaburzone w następstwie jej wystąpienia. Nie bez znaczenia jest też fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy sieci kanalizacji sanitarnej, a więc obiektu liniowego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przez taki obiekt należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Parametr ten wskazuje na pewną specyfikę budowy czy utrzymania takiego obiektu, z której wynika, że naprawa czy usunięcie powstałej w nim awarii często dotyczy jedynie jego fragmentu, a więc konieczne jest wejście na teren tylko tam, gdzie awaria miała miejsce. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, tryb wejścia na nieruchomość w razie wystąpienia awarii, przy jednoczesnym braku zgody jej właściciela, reguluje art. 124b u.g.n., z kolei art. 126 u.g.n. pozwala na czasowe zajęcie nieruchomości, gdy konieczność taka wynika z siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Przepisy te nie zostały jednak zastosowane przez organy w niniejszej sprawie. Wobec powyższego przyjąć należy, że skoro w sprawie doszło do awarii sieci kanalizacji sanitarnej, a więc wystąpiła nagła potrzeba zapobieżenia dalszym szkodom, a przepisy Prawa budowlanego nie nakładają w takiej sytuacji obowiązku zgłoszenia wykonywanych robót budowlanych czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to podjęte działania, mające na celu jej usunięcie, były zgodne z prawem. Z jednej strony rację ma sąd wojewódzki, podnosząc, że skoro ustawodawca w ustawie, wchodzącej przecież w skład spójnego systemu prawa, tj. w u.g.n., nie wymaga zgody czy decyzji do zajęcia nieruchomości w razie nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, której groźba wystąpienia jest następstwem awarii, to nie można przyjąć, że wykonanie robót budowlanych w celu jej usunięcia wiązałoby się z koniecznością uzyskania pozwolenia czy dokonania zgłoszenia. Z drugiej strony, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawa, nie można na stronę nałożyć więcej obowiązków, niż przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślić przy tym trzeba, że nie oznacza to, że takie roboty nie podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego. Wręcz przeciwnie, organy te są uprawnione do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego i weryfikacji, czy wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób niepowodujący zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska (por. przywołaną przez sąd wojewódzki uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, publ. ONSAiWSA 2017/1/2). Jednocześnie przypomnieć należy, że takiej kontroli organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie dokonały. Przedstawione w sprawie dokumenty i ekspertyzy pozwoliły stwierdzić, że wykonane w celu usunięcia awarii roboty budowlane odpowiadają wymogom przewidzianym w przepisach prawa, a ich zakres nie wykraczał poza tak zakreśloną konieczność. Roboty te nie powodują zagrożenia ani dla ludzi, ani dla mienia, ani też dla środowiska. Mimo to skarżący kasacyjnie zdają się nie zauważać, że o ile ich roszczenie o ustanowienie służebności przesyłu i wszelkie kwestie związane z potencjalnym naruszeniem prawa własności należą do dziedziny prawa cywilnego i to do sądu powszechnego należy rozstrzygnięcie w tym zakresie, to nieusunięcie awarii z 2011 r. miałoby również inne konsekwencje. Nie tylko jest tu istotna ocena, na gruncie prawa administracyjnego (tu: Prawa budowlanego) prawidłowości wykonanych robót budowlanych, ale świadomość, że uszkodzona instalacja kanalizacyjna nie tylko uniemożliwiłaby korzystanie z niej przez samych skarżących kasacyjnie, ale również inne podmioty. Pamiętając również o tym, że awaria mogła doprowadzić do wylewania się nieczystości na okoliczne działki i mogła doprowadzić do poważnych konsekwencji dla zdrowia ludzi czy stanu środowiska, niezrozumiałe jest stanowisko skarżących kasacyjnie, którzy domagają się usunięcia wykonanej "samowoli budowlanej", a jednocześnie nie zgadzają się na wykonanie na ich działce żadnych robót budowlanych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).