II OSK 1732/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 918/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Łodzi z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Łodzi kwotę 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 918/19 oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] (dalej określanej jako Spółdzielnia) na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Łodzi z dnia [...] października 2019 r., nr [...] (znak [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków z zakresu nadzoru weterynaryjnego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni, utrzymał w mocy decyzję Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nakazującą Spółdzielni rozpocząć prowadzenie księgi rejestracji świń oraz zgłaszać we właściwym Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określanym jako Biuro Powiatowe ARiMR) fakt przybycia do siedziby stada i ubycia z siedziby stada świń będących przedmiotem działalności, zgodnie z danymi zawartymi w Bazie Danych Systemu IRZ dla siedziby stada numer [...]. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółdzielnia, który prawomocnym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/18 oddalił skargę. Lekarz Weterynarii w Łodzi w dniu 20 maja 2019 r., na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1427; zwanej dalej u.p.e.a.), wezwał Spółdzielnię do wykonania obowiązków wynikających z jego decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wystosowanie powyższego upomnienia poprzedziło przeprowadzenie przez organ kontroli w dniu 17 maja 2019 r. Kolejną kontrolę organ przeprowadził w dniu 8 lipca 2019 r. i - jak stwierdził - z uwagi na konsekwentne niewykonywanie przez Spółdzielnię nałożonych na nią obowiązków w dniu [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 119, art. 120, art. 122 u.p.e.a., wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał postanowienie o nałożeniu na Spółdzielnię grzywny w wysokości 2.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Spółdzielnia wniosła zażalenie na to postanowienie, a Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Łodzi powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. utrzymał je w mocy. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że Spółdzielnia jest posiadaczem zwierząt w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 1149, ze zm.), zatem dotyczą ją wszystkie obowiązki zawarte w tej ustawie, a także obowiązki podmiotu prowadzącego działalność nadzorowaną w rozumieniu przepisów o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zakresie obrotu zwierzętami, z wyjątkiem obrotu prowadzonego w ramach działalności rolniczej w rozumieniu przepisów prawa działalności gospodarczej, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt. Organ wskazał także, że Spółdzielnia nie prowadzi księgi rejestracji stada i nie zgłasza do właściwego Biura Powiatowego ARiMR sprzedaży zwierząt będących przedmiotem jej działalności jako pośrednika w obrocie zwierzętami, co potwierdziły przeprowadzone w toku postępowania dwie kontrole. Dlatego też, z uwagi na fakt posiadania przez Spółdzielnię zwierząt niepodlegających wyłączeniom w zakresie prowadzenia księgi rejestracji oraz obowiązku zgłaszania zmian liczebności stada, spoczywa na niej obowiązek prowadzenia księgi rejestracji oraz zgłaszania dokonywanych zakupów i sprzedaży do Centralnej Bazy Danych SIRZ. Na poparcie tego poglądu organ powołał się na pismo kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 3 lipca 2019 r. z którego wynika, że kupno zwierząt rodzi obowiązek zgłoszenia do wspomnianej bazy kupna świń, następnie sprzedaż do rzeźni i w konsekwencji obowiązek dokonania wpisów w księdze rejestracji stada. Skoro zatem nałożone na Spółdzielnię obowiązki nie zostały wykonane, to nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Końcowo organ odwoławczy dostrzegł uchybienie w zakresie uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, które jednak - w jego ocenie - nie skutkowało koniecznością wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. W tym zakresie zwrócił uwagę na uznaniowość orzeczeń wydawanych w tym przedmiocie i stwierdził, że określenie przez organ pierwszej instancji grzywny na poziomie 2.000 zł, mając na uwadze maksymalny dopuszczalny poziom grzywny, pozwala na przyjęcie, że kwota ta mieści się w dolnych granicach, a jej wysokość jest uzasadniona, co wynika z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Spółdzielnia złożyła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Kwestionując przyjęty stan faktyczny sprawy podniosła, że od chwili powstania Spółdzielni nie doszło do przemieszczenia zwierząt będących przedmiotem obrotu do jej siedziby czy też innego miejsca, w którego posiadaniu byłaby Spółdzielnia. Wyraziła przy tym pogląd, że zgłoszeniom przemieszczeń do systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt i wpisom do księgi rejestracji świń podlegają wyłącznie przemieszenia faktyczne, a wniosek taki wynika z art. 3 ust. 2 ustawy oraz pkt 2 preambuły do Dyrektywy Rady 2008/71/WE z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie identyfikacji i rejestracji świń. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2020 r. omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz instytucję grzywny w celu przymuszenia. Nawiązując do dotychczasowego przebiegu postępowania podkreślił także, że z uwagi na prawomocny wyrok tego Sądu z dnia 2 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1053/18 decyzja będąca źródłem egzekwowanego obowiązku jest ostateczna i prawomocna. Egzekwowany obowiązek nie może być zatem w niniejszym postępowaniu podważany, a kwestionowanie zasadności jego nałożenia nie jest dopuszczalne. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wydanym na podstawie decyzji, nie jest uprawniony do kontroli decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił podnoszonych przez Spółdzielnię zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczących braku podstaw prawnych do nałożenia egzekwowanych obowiązków. W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd zaaprobował ustalenia organów dotyczące niewykonania przez Spółdzielnię nałożonych na nią obowiązków stwierdzając, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego niezbędnego dla wykonania decyzji. W tym kontekście powołał art. 7 § 2 u.p.e.a. i uznał, że organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór został wyczerpująco umotywowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, który w tym zakresie uzupełnił niedociągnięcia kontrolowanego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Odpowiadając na pozostałe zarzuty Sąd nawiązał do treści protokołów kontroli z których wynika, że Spółdzielnia nie realizuje nałożonych na nią obowiązków. Zauważył przy tym, że protokoły te zostały przez stronę przyjęte bez zastrzeżeń i nie zawierają żadnej adnotacji wskazującej na brak realizacji obowiązków z uwagi na niedokonywanie zakupu i sprzedaży świń po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., czy też zaprzestanie prowadzenia swojej działalności. W konsekwencji, zdaniem Sądu, twierdzenia Spółdzielni o braku okoliczności podlegających rejestracji i zgłoszeniu, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Spółdzielnia wskazywała wszak, że prowadzi działalność polegającą na zakupie zwierząt od swoich członków, a zakupione świnie odprzedawane są następnie do wybranych przez stronę odbiorców. Tym samym Spółdzielnia staje się właścicielem zwierząt, ale zwierzęta te fizycznie - po ich zakupie przez stronę od członka spółdzielni, czyli od podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne - pozostają w gospodarstwie rolnym członka Spółdzielni. Sąd zauważył także, że Spółdzielnia w toku całego postępowania niezmiennie kwestionuje konieczność realizacji nałożonych na nią prawomocną decyzją obowiązków. Ponownie wyjaśnił zatem, że zgodnie z art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny, a tym bardziej sąd administracyjny nie są uprawnieni do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę. Spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 lutego 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty materialnoprawne. Pierwszy z nich podniósł błędne zastosowanie art. 23 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 12 i art. 3 ust. 2 ustawy. W ocenie pełnomocnika nieuzasadnione jest przyjęcie przez Sąd, że to na Spółdzielni ciąży obowiązek prowadzenia księgi rejestracji świń pomimo, że nie posiada "siedziby stada". Kolejny zarzut podniósł błędne zastosowanie art. 12 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 12 i art. 3 ust. 2 ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie dochodzi do przemieszczeń zwierząt, bowiem tylko z tym faktem związany jest obowiązek prowadzenia księgi rejestracji świń. Ostatni zarzut podniósł błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że to Spółdzielnia jest posiadaczem zwierząt w rozumieniu ww. przepisów, a nie rolnik - członek Spółdzielni, który nimi włada i w którego gospodarstwie zwierzęta nadal faktycznie przebywają. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie obu postanowień organów, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, w obu wypadkach zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. W pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo i nie budzi wątpliwości. Bezspornym jest bowiem, że Spółdzielnia nie posiada jakichkolwiek budynków, zagród, pastwisk czy miejsc na otwartej przestrzeni, w których mogłoby przebywać stado lub stada różnych zwierząt gospodarskich lub w których prowadzony byłby chów lub hodowla tych zwierząt. Tym samym nie posiada miejsc lub obiektów odpowiadających legalnej definicji "siedziby stada" zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy. Pełnomocnik zaprzeczył także, aby Spółdzielnia przemieszczała do miejsc które posiada zwierzęta. Zgodnie natomiast z decyzją, do której wykonania miała przymuszać grzywna, wyłącznie “fakt przybycia do siedziby stada i ubycia z siedziby stada świń będących przedmiotem działalności" podlega zgłoszeniu we właściwym Biurze Powiatowym ARiMR i wpisowi do księgi rejestracji świń. Dlatego też, w ocenie pełnomocnika, organ obowiązany był ustalić, czy były takie przemieszczenia i które, jeśli takowe były, nie zostały zgłoszone lub wpisane. Pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stan faktyczny w powyższym zakresie. Uzasadniając z kolei ostatni z podniesionych zarzutów pełnomocnik powołał orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego z którego wynika, że “posiadaczem" zwierzęcia w rozumieniu przepisów wspólnotowych dotyczących identyfikacji i rejestracji zwierząt jest przede wszystkim osoba faktycznie sprawująca władztwo nad zwierzętami. Rozwijając ten wątek stwierdził, że rzeczywiste władztwo nad zwierzętami, które rolnik (członek Spółdzielni) sprzedaje - poprzez Spółdzielnię -sprawuje on sam. Prawo własności Spółdzielni do tychże zwierząt powstaje i od razu gaśnie w chwili, w której przechodzi z rolnika na ubojnię. Zatem to rolnik umieszcza w księdze rejestracji swojego stada informację o przemieszczeniu zwierząt z jego siedziby stada do ubojni. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Łodzi, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia i zasądzenia od Spółdzielni kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć wypada, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych zarzutów procesowych, w tym podnoszących naruszenie przepisów określających zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz motywowania rozstrzygnięć. Znacznie zawęża to granice skargi kasacyjnej, a przez to także zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany jej granicami, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 183 § 1 P.p.s.a., władny jest odnieść się do sprawy. Nie może przynieść zamierzonego celu podjęta w skardze kasacyjnej próba zakwestionowania części ustaleń za pomocą zarzutów materialnoprawnych. W orzecznictwie ugruntowany od dawna jest pogląd, że zwalczenie podstawy faktycznej przyjętej w zaskarżonym wyroku następuje w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, określającej reguły w tym zakresie, nie zaś naruszenia prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1037/15, LEX nr 2226863). Zatem zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego muszą zostać rozważone w odniesieniu do faktów wynikających z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zostały podważone i nie mogą być objęte sporem, a nie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1642/15, LEX nr 2273217). Skarga kasacyjna pomija przy tym szereg istotnych przepisów, które zastosował Sąd pierwszej instancji w trakcie sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy. Dotyczy to przede wszystkim art. 119 § 1 u.p.e.a., stanowiącego wszak podstawę prawną wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a wynikającego z ostatecznej decyzji i nade wszystko art. 29 § 1 u.p.e.a. Według zaś tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tymczasem, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, a co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, podlegający egzekucji obowiązek określony w tytule wykonawczym odzwierciedla w pełni treść nałożonego na Spółdzielnię nakazu zawartego w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] dnia [...] czerwca 2018 r., utrzymanej w mocy przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2018 r. Decyzja ta, na skutek skargi Spółdzielni przeszła pozytywny test badania jej legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. skargę tę oddalił. Oznacza to, że decyzja jest prawomocna, a skierowany do Spółdzielni nakaz wymagalny. Pełnomocnik Spółdzielni nie twierdzi zaś, by po wszczęciu egzekucji administracyjnej w trybie art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (przepis ten również nie został objęty podstawami kasacyjnymi) złożył zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji na tej podstawie, że egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji. Spółdzielnia podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty materialne naruszenia art. 23 ust. 3 oraz art. 12 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 12 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt przez nieuzasadnione przyjęcie, że to na niej ciąży obowiązek prowadzenia księgi rejestracji świń i obowiązek zgłoszenia faktu przybycia i ubycia z siedziby stada tych zwierząt, pomimo że nie posiada "siedziby stada", pomijając już kwestię, że Sąd pierwszej instancji tych przepisów nie stosował, w istocie podważa podstawę prawną nałożenia obowiązku i tym samym zasadność nakazu wynikającego z prawomocnej decyzji. Także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. c tej ustawy przez błędne uznanie, że posiadaczem zwierząt jest Spółdzielnia, a nie rolnik - członek Spółdzielni jest całkowicie chybiony i stanowi niedopuszczalną kontynuację, na etapie postępowania egzekucyjnego, zarzutu realizowanego w postępowaniu rozpoznawczym. W tym kontekście zasadnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, że dopóki w obrocie prawnym pozostawać będzie decyzja nakładająca na Spółdzielnię, nie zaś na członków tej Spółdzielni określone w niej obowiązki, dopóty stanowić będzie podstawę do prowadzenia egzekucji w przypadku niewykonania obowiązku. Obowiązki te, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, nie zostały wykonane, a jak już stwierdzono ustaleń w tym zakresie, poczynionych w oparciu o protokoły z dwóch przeprowadzonych kontroli, Spółdzielnia nie zakwestionowała. Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił więc skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.