II OSK 1744/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 140/16 w sprawie ze skargi S. P. "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia oraz zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od S. P. "[...]" z siedzibą w R. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 140/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. - "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] listopada 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia oraz zmiany decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015r., nr [...], na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 65 oraz art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia 5 października 2015 r. – odmówił uchylenia oraz zmiany decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2015 r. (znak: [...]) w przedmiocie uznania praktyk stosowanych w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r., przez S. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" w R., polegających na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej spowodowanym zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. i zamknięciem podmiotu leczniczego, przez co pacjenci mogli złożyć wnioski o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie w formie pisemnej, mailowej bądź telefonicznej, jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 5 października 2015 r. S. P. wniósł o uchylenie bądź zmianę na mocy art. 154 K.p.a. ww. ostatecznej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2015 r. Wskazał, że posiada słuszny interes w dochodzeniu żądania objętego wnioskiem, nie naruszył zbiorowego prawa pacjentów do dokumentacji medycznej. Zwrócił się żeby organ wziął pod uwagę jego argumentację - pacjenci mieli dostęp do swojej dokumentacji, a co więcej niektórzy w przedmiotowym okresie skorzystali z dostępu do tej dokumentacji. Ponadto przychodnia była czynna - dyżur odbywała pielęgniarka, a na szybie przychodni widniała kartka z informacją w jaki sposób można się zwrócić o wydanie dokumentacji. Następnie Rzecznik wskazał, że podstawę materialno-prawną niniejszej decyzji stanowi przepis art. 154 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis § 2 ww. artykułu stanowi, że w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W razie gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a., jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. W ocenie Rzecznika, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany ww. decyzji z dnia [...] marca 2015 r. ponieważ doszło do stosowania w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r. w Przychodni praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z ww. przepisem, przez praktykę naruszające zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Dla stwierdzenia bezprawności działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina podmiotu (w znaczeniu subiektywnym, oznaczającym wadliwość procesu decyzyjnego) i stopień tej winy (umyślność bądź nieumyślność), a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych. Bezprawność tradycyjnie ujmowana jest jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym, który obejmuje nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej, a także nakazy i zakazy wynikające z norm moralnych i obyczajowych określanych jako zasady współżycia społecznego. Do stwierdzenia bezprawności wystarczy, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa. Rzecznik stwierdził, że bezsporny w niniejszej sprawie jest udział wnioskodawcy w proteście lekarzy zrzeszonych w [...] jaki miał miejsce w dniach od 1 do 7 stycznia 2015 r. Protest ten polegał na zamknięciu podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej, spowodowanym nie zawarciem umów z Narodowym Funduszem Zdrowia. Skutkiem takich działań było uniemożliwienie pacjentom złożenia wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej w formie ustnej w siedzibie podmiotu leczniczego. W tym zakresie należy odmówić wiarygodności wyjaśnieniom wnioskodawcy jakoby istniał dyżur pielęgniarki w rejestracji poradni a Przychodnia była czynna. Nie jest to spójne z jego twierdzeniem o wywieszeniu informacji o sposobie składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej. Jeżeli rzeczywiście pielęgniarki sprawowałby dyżur w Przychodni nie potrzebna byłaby powyższa informacja wywieszona na drzwiach Przychodni. W takim przypadku każdy pacjent mógłby uzyskać dostęp do dokumentacji medycznej bez konieczności składania wniosku w formie pisemnej, wysłania maila bądź korzystania z kontaktu telefonicznego z Przychodnią. Tymczasem do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynął sygnał za pośrednictwem bezpłatnej infolinii, z którego wynika, że Przychodnia była zamknięta w pierwszych dniach stycznia 2015 r. i brak było możliwości uzyskania dostępu do dokumentacji medycznej. Gdyby drzwi Przychodni były otwarte, a wewnątrz dyżurowała pielęgniarka, zapewne żaden z pacjentów nie zdecydował by się na wniesienie zawiadomienia do Biura Rzecznika Praw Pacjenta. Ograniczenie form składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie do pisemnej, telefonicznej lub mailowej nie zapewniło realizacji przepisu § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, zgodnie z którym udostępnienie dokumentacji medycznej następuje bez zbędnej zwłoki, a tym samym doszło do naruszenia tego przepisu. Ponadto organ podkreślił, że odrzucenie skargi złożonej na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta przez Wojewódzki Sąd Administracji nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji. Argumentacja podnoszona przez wnioskodawcę w skardze do sądu administracyjnego oraz w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie we wniosku z dnia 5 października 2015 r. S. P. potwierdza informacje przekazane w piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r., które stało się podstawą do wydania decyzji z dnia [...] marca 2015 r. (znak: RzPP-ZPR.45.6.2015.MMA). Rzecznik podsumował, że wobec powyższych okoliczności za uchyleniem lub zmianą decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2015 r. nie przemawia słuszny interes strony a tym bardziej interes społeczny. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa - art. 154 K.p.a., który był materialnoprawną podstawą podjętego orzeczenia. Przepis art. 154 k.p.a. nie określa trybu postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Ogranicza się jedynie do wskazania organu właściwego do załatwienia tej sprawy (§ 1 i 3) oraz określa elementy treści decyzji wydanej na podstawie tego przepisu (§ 2). Organ prawidłowo, wobec charakteru decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2015r., ocenił dopuszczalność postępowania w trybie art. 154 k.p.a. Pojęcie "nabycia praw" użyte w art. 154 k.p.a. rozumieć należy szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, jest rozstrzygnięciem na podstawie, którego strona "nabyła prawa". W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ prowadząc postępowanie na podstawie przepisu art. 154 K.p.a. dokonał ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzja z dnia [...] marca 2015 r. Główną, w świetle art. 154 K.p.a., przesłankę tego postępowania - słuszny interes strony skwitował zaś stwierdzeniem, że taki nie zachodzi. Sąd podkreślił, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 K.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to wprawdzie postępowanie nowe, ale takie w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 K.p.a. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 553/06, LEX nr 348253 przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W doktrynie przyjęty jest pogląd, że na podstawie art. 154 K.p.a. dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Za słusznym interesem strony, o którym mowa w art. 154 K.p.a., może przemawiać to, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, a nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., II OSK 1789/07, ONSA WSA 2009, nr 6, poz. 117). Ponadto, w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ, orzekając na podstawie art. 154 K.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tego przepisu nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07, LEX nr 485362). Szczególnego podkreślenia wymaga również to, że orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Rzecznik Praw Pacjenta wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia: 1) przepisów prawa postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 154 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegającej na uchyleniu decyzji wydanej na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, iż skarżący zaskarżoną decyzją "nabył prawa", skoro z treści art. 64 ust. 3 i 4 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wynika, że Rzecznik uznaje stosowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych i stwierdza zaniechanie jej stosowania, a tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej tego podmiotu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 154 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, iż Rzecznik Praw Pacjenta dokonał ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., bez uzasadnienia braku interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu lub zmianie decyzji, pomimo, iż z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nie wynika jakoby do takiego ponownego rozpoznania doszło, a uzasadnienie braku przesłanek z art. 154 § 1 K.p.a. jest oparte na uznaniu, że skarżący ograniczył w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. dostęp pacjentów do dokumentacji medycznej, czym naruszył obowiązujące przepisy prawa, co bezsprzecznie przemawia za brakiem słusznego interesu strony a tym bardziej interesu społecznego w uchyleniu lub zmianie decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2015 r., c) art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dopuszczenie przez WSA wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, podczas gdy Sąd mógł dopuścić wniosek strony o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, jeżeli byłoby to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, natomiast WSA ponownie rozpatrzył sprawę merytorycznie, d) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe wskazanie w uzasadnieniu wyroku sposobu dalszego postępowania przez organ, 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 i 4 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku nie przyjęcia, iż treść tego przepisu narzuca organowi określone zachowanie, wyłączając przy tym swobodę działania w orzekaniu, a tym samym przemawia za brakiem możliwości uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a., Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalenie skargi na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] listopada 2015 r., ewentualnie wnosił o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o zasądzenie od skarżącego na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 64 ust. 3 i 4 i art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta ( t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 159). Według art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego " Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Artykuł 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki dopuszczalności uchylenia ( zmiany ) decyzji, która jest zgodna z przepisami prawa albo podjęta została z naruszeniem przepisów prawa, które nie jest naruszeniem kwalifikowanym. Pierwszą przesłanką, której wystąpienie przesądza o dopuszczalności uchylenia ( zmiany ) decyzji na tej podstawie, jest przesłanka uwarunkowana treścią decyzji – na mocy tej decyzji strona ( strony) nie nabyły prawa. Nabycie praw na mocy decyzji to ukształtowanie uprawnienia lub obowiązku materialnoprawnego lub pozbawienie uprawnienia, cofnięcie obowiązku. Nabycie prawa na mocy decyzji należy też wiązać ze stwierdzeniem naruszenia obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 64 ust.3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta " Nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust.1, jeżeli podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizator strajku zaprzestał stosowania praktyk, o których mowa w art. 59 ust. 1". Artykuł 64 ust. 4 tej ustawy stanowi, że " W przypadku określonym w ust. 3 Rzecznik wydaje decyzję, o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdza zaniechanie jej stosowania". Decyzja o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta i stwierdzającą jej zaniechanie jest decyzją kształtującą sytuację prawną podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Kształtuje sytuację prawną podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych przez stwierdzenie naruszenia obowiązków prawnych oraz stwierdzenie , że zaniechał ich naruszenia. Decyzja zatem o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta i stwierdzeniu jej stosowania jest decyzją, której nie można zaliczyć do nietworzącej praw nabytych. Tym samym nie jest spełniona pierwsza przesłanka przesądzająca o dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie uznania praktyk stosowanych w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. przez S. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą : " [...] w R., jako naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Nie została spełniona też druga przesłanka dopuszczalności uchylenia ( zmiany) decyzji na podstawie art. 154 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego – przesłanka, wedle której za uchyleniem ( zmianą) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie tej przesłanki uwarunkowane jest konstrukcją prawną normy materialnoprawnej, która dopuszcza w zapisanym stanie hipotetycznym wybór konsekwencji prawnej lub możliwość odstąpienia od założonej w normie prawnej konsekwencji prawnej. Według art. 64 ust. 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta " W przypadku określonym w ust. 3 Rzecznik wydaje decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawo pacjenta stwierdza zaniechanie jej stosowania". Artykuł 64 ust. 4 nie pozostawił organowi swobody działania, nakazując wydanie decyzji przedmiotowej treści. Nie można zatem zakwalifikować tej regulacji prawnej do przyznającej organowi swobodę w przedmiocie wydania lub zaniechanie wydania decyzji o uznaniu praktyki za naruszającej zbiorowe prawa pacjenta i stwierdzającej zaniechanie jej stosowania. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia dopuszczalności zmiany treści decyzji ze względu na słuszny interes strony. Przesłanka ta może zostać wyprowadzona jako dopuszczająca odstąpienie od wprowadzonych normą prawną konsekwencji, gdy taką możliwość pozostawiono organowi, a takiej możliwości nie pozostawia art. 64 ust. 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzecznika Praw Pacjenta. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.