II OSK 1745/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Gl 42/16 w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie załatwienia wniosku dotyczącego legalności prowadzonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. II SAB/Gl 42/16 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie niezałatwienia wniosku w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W piśmie z 19 października 2012 r. skarżący R. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...](dalej: PINB w [...]) o udzielenie informacji w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych, prowadzonych na posesji przy ul. S. [...], związanych z wykonaniem drenażu wokół budynku, ogrodzenia z kamienia i rozbiórką części budynku. Wnioskodawca podał, że jako listonosz w dniu 14 czerwca 2011 r. uległ wypadkowi na tejże posesji, gdyż teren budowy nie był zabezpieczony i brak było tablicy informacyjnej o prowadzeniu takich prac, a obecnie toczy się postępowanie sądowe o odszkodowanie. Następnie pismem z 14 grudnia 2015 r. skarżący domagał się przeprowadzenia czynności nadzorczo-kontrolnych w związku z prowadzonym remontem na powyższej posesji, stanowiącej własność S. Z. i D. N. W odpowiedzi PINB w [...] w piśmie z 24 lutego 2016 r. poinformował skarżącego o przeprowadzeniu w dniu 9 lutego 2016 r. kontroli robót budowlanych w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego oraz jej wynikach. Zdaniem organu, roboty te były legalne, a z uwagi na upływ czasu nie może się obecnie odnieść do zapewnienia bezpieczeństwa ludzi w trakcie konserwacji ścian fundamentowych w budynku w czerwcu 2011 r., które to prace nie podlegały reglamentacji prawa budowlanego. Skarżący w piśmie z 14 marca 2016 r. wniósł skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, [...]WINB) na nienależyte wykonywanie zadań przez PINB w [...], domagając się merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W piśmie z 16 maja 2016 r. organ odwoławczy powiadomił o bezzasadności skargi. Następnie skarżący w dniu 24 sierpnia 2016 r. wniósł za pośrednictwem PINB w [...] skargę na bezczynność tego organu oraz prowadzenie sprawy w sposób biurokratyczny i przewlekły. Skarżący zarzucił, że z naruszeniem art. 7, 8, 12, 24, 35 i 36 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1-3, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ zaniechał przeprowadzenia kontroli prawidłowości robót budowlanych celem ustalenia, czy stanowiły one drenaż, wymagający pozwolenia bądź zgłoszenia oraz zgody konserwatora zabytków, a także nie wydał nakazu usunięcia nieprawidłowości w drodze decyzji administracyjnej. Na tej podstawie skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego, 2) stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie nieprawidłowości robót budowlanych, 4) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, 5) dopuszczenie dowodu z przywołanych w skardze pism oraz opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa dla ustalenia zakresu przeprowadzonych robót budowlanych w latach 2010-2016, 6) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie z powodu braku uprzedniego zażalenia oraz braku legitymacji do jej wniesienia, a także podstaw do przypisania organowi bezczynności, bądź przewlekłości. Skarżący w piśmie z 2 listopada 2016 r. wniósł o nieuwzględnienie wniosków organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 10 marca 2017 r., sygn. II SAB/Gl 42/16 oddalającym skargę skarżącego na bezczynność PINB w [...] wskazał, że jako zażalenie na niezałatwienie sprawy z art. 37 § 1 k.p.a., należało potraktować jego skargę do organu odwoławczego na nienależyte wykonanie zadań przez organ, którego bezczynność zaskarżono. Fakt, że środka zwalczania bezczynności nie nazwano zażaleniem nie może pozbawiać skarżącego ochrony prawnej. Istotna jest bowiem treść tego pisma. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, zdaniem Sądu I instancji, nadmierny rygoryzm. Stąd też skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, jako wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środka odwoławczego. Według Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania z inicjatywy skarżącego. Dla oceny skutków wszczęcia postępowania na żądanie strony (art. 61 § 3 k.p.a.), istotna jest treść pism, wnoszonych przez skarżącego do organu nadzoru budowlanego. Skarżący domagał się jedynie udzielenia informacji w sprawie prowadzonych robót budowlanych, a nie – wdrożenia postępowania administracyjnego, o czym mowa jest dopiero w skardze do sądu. W ocenie Sądu I instancji, intencja działań skarżącego została dobitnie i jednoznacznie wyartykułowana w piśmie do [...]WINB z 14 marca 2016 r. W piśmie tym skarżący zaznaczył, że chodziło mu jedynie o uzyskanie informacji, a nie - wszczynanie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. W skardze kasacyjnej R.W. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. S. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, zgodnie z art. 174 "ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 32 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie stwierdził, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a w związku z tym nie posiada też interesu prawnego ze względu na brak tytułu do nieruchomości. Według skarżącego kasacyjnie, oczywistym jest, że skoro ze względu na wadliwie prowadzone prace budowlane na terenie przedmiotowej nieruchomości, uszczerbku może doznać właściciel nieruchomości oraz jej mieszkańcy czy sąsiedzi, tym samym osoba, która doznała uszczerbku wykonując na nieruchomości czynności służbowe także jest zainteresowana wynikiem postępowania administracyjnego, a tym samym posiada interes prawny. W związku z powyższym wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 marca 2017r., sygn. II SAB/GL 42/16 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 marca 2017 r., sygn. II SAB/GL 42/16 i na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; 2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że poza właścicielem, który nie ma interesu prawnego wszczynać postępowania niekorzystnego dla siebie, jedyną osobą, która ma interes prawny w jego wszczynaniu jest właśnie R. W., jako strona. R. W. jako że jest osobą poszkodowaną na przedmiotowej nieruchomości ma w pełni interes prawny nie tylko w ramach postępowania cywilnego, ale także administracyjnego. Kolejnym argumentem jest to, że skarżący wykonywał na terenie nieruchomości czynności służbowe, gdyż pracował jako listonosz i jego obowiązkiem było prawidłowe doręczenie przesyłek pocztowych do osób zamieszkujących nieruchomość. Z racji, że jest to kamienica, a tym samym lokatorów jest tam kilku, to zadaniem listonosza jest doręczenie przesyłki do rąk własnych lokatora, do skrzynki pocztowej zlokalizowanej przy drzwiach danego mieszkania lub co najmniej na parterze budynku. Należy przemieścić się po nieruchomości, aby do tej skrzynki pocztowej dotrzeć. Z tych powodów interes prawny w chęci ustalenia określonych elementów dla wskazania osoby odpowiedzialnej za szkodę poniesioną przez skarżącego, jest oczywisty. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim uzasadnieniu skupił się tylko na charakterze wnoszonych przez skarżącego pism do organów administracyjnych oraz tego czy posiada on interes prawny. W ogóle Sąd nie podjął się rozpoznania sprawy pod kątem merytorycznym. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący nie ma interesu prawnego, gdyż w efekcie organ administracyjny nie prowadziłby postępowania administracyjnego, nie odpowiadałby na pisma skarżącego. Według autora skargi kasacyjnej, organy administracyjne z bardzo dużymi opóźnieniami, ale ogólnie w taki czy inny sposób reagowały na pisma skarżącego, choć ostatecznej decyzji w sprawie, którą zainicjował skarżący, nie otrzymał i nie została takowa wydana. Tym samym organy pozostają w bezczynności, a co najmniej w przewlekłości i to znacznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę określoną w "art. 174 ust. 1" p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 174 p.p.s.a. jest podzielony na punkty, a nie na ustępy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przepisów art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i to zarówno traktowanych samodzielnie jak i w związku z innymi przepisami. Ma rację skarżący kasacyjnie, że przepisy te mają charakter materialnoprawny, mimo że zostały pomieszczone w ustawie dotyczącej postępowania przed sądami administracyjnymi oraz w k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie ww. przepisy, czego dowodem jest fakt, że Sąd I instancji nie uchylił się od skontrolowania działalności organów administracji publicznej w sprawie (art. 3 § 1) i stosownie do wymogu art. 134 § 1 i art. 135 rozstrzygnął sprawę. Inną kwestią jest ocena podjętego rozstrzygnięcia. Co prawda strona wnosząca skargę kasacyjną jest z tego rozstrzygnięcia niezadowolona, podnosząc, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania winno być wydane inne rozstrzygnięcie, to jednocześnie nie podważa skutecznie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Skarga kasacyjna nie zawiera w tej mierze wskazania konkretnych przepisów postępowania, które naruszył Sąd I instancji. Za takie nie można bowiem uznać nie tylko przepisów wyżej wymienionych, ale także art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżącego. Istota rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma pismo skarżącego z 19 października 2012 r. skierowane do PINB w [...], w którym domagał się udzielenia informacji dotyczących czy prace budowlane prowadzone na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. S. [...] w [...] są zgodne z prawem, czy inwestor miał pozwolenie na budowę oraz "czy zawiadomił i zgłosił kierownika budowy". Ma to istotne znaczenie, albowiem skarżący przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uczynił bezczynność PINB w [...], w przedmiocie załatwienia wniosku dotyczącego udzielenia informacji na temat legalności prowadzonych robót budowlanych, zaś Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną, rozpoznając ją zaskarżonym wyrokiem. W ocenie NSA, z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Pismo skarżącego z 19 października 2012 r., w którym zawarto żądanie udzielenia informacji mających na celu zweryfikowanie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych w istocie ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia budowlano-remontowego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Wskazać należy, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Z przepisów regulujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.