II OSK 1746/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1172/02 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r., II SA/Po 1172/02, oddalił skargę K. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2001 r., II SA/Po 2051/00, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznań z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], nakazującą K. S. dokonanie rozbiórki muru oporowego znajdującego się na jego posesji numer [...] przy ul. [...] w Poznaniu. Przesłanką uchylenia decyzji była konieczność ustalenia daty wybudowania muru i zastosowania przepisów prawa budowlanego z 1974 r. lub z 1994 r., stosownie do poczynionych ustaleń. W ocenie Sądu wymieniony mur stanowi obiekt, konstrukcję oporową wchodzącą w skład budowli, w rozumieniu art.3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 ze zm., dalej powoływana jak "Prawo budowlane"), a wybudowanie tego rodzaju obiektu wymaga pozwolenia na budowę (art.29 Prawa budowlanego). b) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], na podstawie art.48 Prawa budowlanego, nakazał K. S. rozbiórkę muru oporowego na całej długości i wysokości, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. K. S. wybudował sporny mur oporowy we wrześniu 1996 r., co wynika z oświadczeń świadków Z. C. i G. Z.. Budowa takiego obiektu wymagała pozwolenia właściwego organu (art.28 Prawa budowlanego), a tymczasem właściciel obiektu takiego zezwolenia nie posiadał. c) Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. Data wzniesienia budowli została prawidłowo ustalona przez organ I. instancji, o czym świadczą dowody wskazane przez organ I.instancji oraz dokumentacja fotograficzna z różnych etapów zaawansowania budowy budynku mieszkalnego. Skoro inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w dniu 15 września 1995 r., to należało przyjąć za udowodnione, że mur powstał po tej dacie. d) K. S. w skardze zarzucił, że organ I. instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego. W dniu wydania decyzji nie istniał mur oporowy, lecz ogrodzenie wybudowane w 2001 r. Obydwie decyzje wydane zostały w oparciu o nierzetelnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Żaden z organów nie wskazał dlaczego istniejące dwa fragmenty cokołu zostały nazwane murem oporowym i na jakiej podstawie podlegają rozbiórce. 2. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r., II SA/Po 1172/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. S. na decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2001 r., II SA/Po 2051/00 Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany stanowi mur oporowy, na który wymagane jest pozwolenie na budowę (art.29 w związku z art.3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r.). To rozstrzygnięcie NSA wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekający w dniu 18 sierpnia 2004 r. (art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153 poz.1270, dalej zwana "P.p.s.a."). Charakter tej budowli nie może już być przedmiotem rozpoznania w toczącym się postępowaniu. Wymieniona budowla została wykonana po 15 września 1995 r. Z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, iż muru tego nie było w momencie rozpoczęcia przez skarżącego budowy domu jednorodzinnego. Skoro zaś pozwolenie na budowę datowane jest na dzień 15 września 1995 r., to oczywistym jest, iż mur wykonany został po tej dacie. Organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. 3. K. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił Sądowi I.instancji naruszenie art.48 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie Prawa budowlanego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2003, nr 80, poz.718) poprzez brak sprawdzenia czy nie zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej. Sąd I.instancji naruszył również (zdaniem skarżącego) art.153 P.p.s.a. błędnie przyjmując, iż związany był oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Po 2051/00, mimo że zmianie uległy zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne. Sąd był legitymowany do oceny zarzutów w sprawie charakteru budowli. Artykuł 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw znowelizował art.48 Prawa budowlanego po to, aby możliwe było odstąpienia od bezwarunkowej rozbiórki. Niezależnie od daty wybudowania spornej ściany w niniejszej sprawie istnieje nadal możliwość jej legalizacji (art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie Prawa budowlane ...). Sąd nie zbadał również zmiany stanu faktycznego. Po wydaniu pierwszego wyroku zmieniła się właścicielka sąsiedniej nieruchomości, która nie wnosi żadnych zastrzeżeń co do spornej ściany. 4. G. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Przedmiotem pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że jest on związany kwalifikacją prawną spornej budowli, przedstawioną w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2001 r., II SA/Po 2051/00. Zdaniem skarżącego Sąd I. instancji był zobowiązany do zbadania czy w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej. Trafnie odnotowuje pełnomocnik G. Z. w swej odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarga kasacyjna sama udziela negatywnej odpowiedzi na postawiony przez siebie zarzut. Tezę o braku związania Sądu I. instancji stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2001 r. skarga kasacyjna wyprowadza z wejścia w życie art.1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane .... Skarga kasacyjna powołuje równocześnie art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.: "Do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art.1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art.48 ust.2 ustawy, o której mowa w art.1 - art.1 pkt 41." Rozstrzygające znaczenie mają w tym miejscu słowa "niezakończonych decyzją ostateczną". Zaskarżony wyrok dokonał oceny decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustalenia Sądu I. instancji, że rozpoznanie skargi było dopuszczalne z uwagi na spełnienie wymogu art.52 § 1 P.p.s.a., tj. że skarga wpłynęła po wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Taka sytuacja powstała w efekcie wniesienia przez K. S. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2002 r. i rozpoznaniu tego odwołania zaskarżoną decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Od decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie służyło już stronie odwołanie, co przesądzało o ostateczności tej decyzji (art.16 § 1 zd.1 K.p.a.). Oznacza to, że postępowanie administracyjne w sprawie spornego obiektu budowlanego zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r. Artykuł 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wszedł w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003 r. Skoro więc organ administracyjny wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 2002 r. nie miał żadnej możliwości (faktycznej, ani prawnej) zastosowania późniejszej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., to również Sąd I. instancji orzekający w dniu 18 sierpnia 2004 r. nie mógł oceniać tej decyzji wedle powołanej noweli Prawa budowlanego 2003 r., pomimo że obowiązywała ona w chwili wyrokowania przez Sąd. Nie budzi przecież żadnych wątpliwości taka interpretacja art.145 P.p.s.a., która nakazuje sądowi administracyjnemu oceniać zaskarżoną decyzję według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej (art.3 § 1 zd.1 P.p.s.a.) czyli bierze pod uwagę te same przepisy, które miał zastosować organ administracyjny wydający zaskarżoną decyzję. Sytuacja uległaby zmianie, gdyby sąd administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję (art.145 P.p.s.a.) i wyrok taki uprawomocniłby się. Wówczas decyzja ostatecznie załatwiającą sprawę administracyjną zostałaby usunięta z porządku prawnego, zaś organy administracyjne kontynuowałyby postępowanie uruchomione w 1999 r. Dopiero w takich okolicznościach rzeczywiście miałaby w sprawie zastosowanie reguła określona w art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. B. Drugi zarzut skargi kasacyjnej mówi o tym, że Sąd I. instancji nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego polegającej na tym, że "zmieniła się właścicielka sąsiedniej nieruchomości, która [...] dostarczyła materiał dowodowy, na którym sąd oparł swoje przekonanie o czasie wykonania spornej ściany oporowej." Również ten zarzut nie został uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po pierwsze, postępowanie przewidziane w art.48 Pr.bud. jest wszczynane z urzędu, choćby było konsekwencją informacji przekazanej nadzorowi budowlanemu przez sąsiada zainteresowanego rozbiórką. "Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części..." (art.48 Prawa budowlanego według stanu prawnego z dnia wydania zaskarżonej decyzji). Wprawdzie stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art.48 w zw. z art.28 ust.2 Pr.bud.), jednakże zmiana właściciela działki sąsiedniej nie powoduje konieczności prowadzenia postępowania "rozbiórkowego" od początku. Po drugie, skarga kasacyjna ocenia postępowanie przed Sądem I. instancji jako wadliwe na podstawie braku udziału w tym postępowaniu sądowym osoby trzeciej, która nie zgłosiła Sądowi I.instancji woli udziału w charakterze uczestnika postępowania toczącego się przed tym sądem. Tego rodzaju zarzut również nie może być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art.32 P.p.s.a.). Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art.25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art.33 P.p.s.a.). Postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter skargowy (art.50 P.p.s.a.), co oznacza w szczególności, że sąd nie poszukuje stron i uczestników spoza listy przekazanej sądowi przez organ II.instancji. Po trzecie, stawianie w skardze kasacyjnej zarzutu braku zawiadomienia o rozprawie strony bądź uczestnika tego postępowania jest działaniem w cudzym imieniu, a to jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez taką pominiętą osobę. Skarżący nie przedłożył pełnomocnictwa do działania w imieniu L. K.. Po czwarte, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art.183 § 1 zd.1 P.p.s.a.). Nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Ustawa zobowiązuje więc Naczelny Sąd Administracyjny do uwzględnienia nieważności z urzędu, tj. niezależnie od granic postępowania kasacyjnego wyznaczonych przez zarzuty skargi kasacyjnej. Nie zostaje jednak przez to uchylony skargowy charakter postępowania kasacyjnego, który przerzuca ciężar dowodowy na strony i uczestników postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny może więc uwzględnić zarzut nieważności postępowania I-instancyjnego, o ile zarzut ten został poparty adekwatnymi dowodami. Tymczasem skarżący K. S. ani nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów, że L. K. była właścicielką działki sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego w okresie, gdy przed Sądem I. instancji toczyło się postępowanie w sprawie decyzji WWINB z dnia [...] kwietnia 2002 r., ani nie wyjaśnił nawet kiedy nabyła ona tą działkę. Przedstawienie jedynie nieuwierzytelnionej kserokopii oświadczenia L. K., złożonego 20 września 2004 r. czyli w miesiąc po wydaniu zaskarżonego wyroku, nie stanowi wiarygodnego, ani przekonującego dowodu że L. K. była uprawniona do udziału w postępowaniu przed Sądem I. instancji. Co więcej, skarżący nie zgłasza żadnego zarzutu, ani nawet wątpliwości wobec udziału w postępowaniu kasacyjnym Grażyny Z. (mającej być poprzedniczką prawną L. K.), co jeszcze bardziej osłabia wiarygodność zarzutu pominięcia L. K. w postępowaniu przed Sądem I. instancji C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.