II OSK 1752/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 866/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 180/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez [...] Sp. z o.o. w Warszawie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Piaseczyński Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) nakazał "[...]" sp. z o.o. w Warszawie rozbiórkę tymczasowego węzła betoniarskiego zlokalizowanego na terenie działce nr [...] przy ul. [...] w P., wybudowanego w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1998r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że tymczasowy węzeł betoniarski został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która określała czas funkcjonowania węzła betoniarskiego do dnia 30 października 2001r. z zastrzeżeniem rozbiórki na każde żądanie władz budowlanych bez odszkodowania, na koszt inwestora. Organ wskazał, że z treści wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczącego działalności betoniarni wynika, że uciążliwość przedmiotowej betoniarni przekracza dopuszczalny poziom hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez "[...]" spółkę z o.o. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego węzła przewidywała budowę tymczasowego węzła betoniarskiego, określając termin rozbiórki obiektu na dzień 30 października 2001r. W ocenie organu, sytuacja w której inwestycja z upływem czasu istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, mieści się w dyspozycji art. 50 i 51 Prawa budowlanego, których celem jest wymuszenie na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie przeprowadzenie procedury legalizacyjnej było niemożliwe, ponieważ przedmiotowy węzeł od ponad 6 lat powinien być rozebrany, a pozostawienie go wbrew postanowieniom decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną, która skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 128 § 2 k.p.a., przez pominięcie faktu, że badania natężenia hałasu przedstawione przez stronę wskazywały odmienne dane niż przyjęte przez organ I instancji, 2) naruszenie przez organ I instancji art. 133 k.p.a. poprzez to, że nie przesłał organowi II instancji całości akt sprawy, 3) naruszenie przez organ odwoławczy art. 80, art. 107 § 4 w zw. z art. 140 k.p.a. przez to, że organ odwoławczy orzekał na podstawie niepełnego stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował całością akt sprawy, a w szczególności nie zostało mu przekazane przez organ I instancji sprawozdanie z badań hałasu emitowanego z węzła betoniarskiego sporządzone przez biegłego z listy Wojewody Mazowieckiego z którego wynika, że hałas nie przekracza dopuszczalnego poziomu. Tym samym stan faktyczny został ustalony błędnie przez organ i fakt ten powinien skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej organu II instancji. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych usunięcie tymczasowych obiektów i konstrukcji budowlanych następuje w przypadku budowy lub modernizacji drogi. A zatem usunięcie tymczasowych budynków musi być poprzedzone decyzją administracyjną o ustaleniu miejsca i warunków realizacji nowej drogi lub pozwolenia na modernizację. Bez tych decyzji nie można żądać rozbiórki obiektu tymczasowego posadowionego w pasie drogi. Decyzji o ustaleniu warunków realizacji nowej drogi lub pozwolenia na modernizację nie było, a tym samym pogląd wyrażony przez organ odwoławczy wyrażony w uzasadnieniu decyzji, że inwestycja ta niezgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego nie może sam przez się uzasadniać rozbiórki budowli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność decyzji organów obu instancji podniósł, że stosownie do treści art. 36 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 22 września 1998r., właściwy organ w decyzji o pozwoleniu na budowę w razie potrzeby określa : 1) szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, 2) czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, 3) terminy rozbiórki : a) istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania, b) tymczasowych obiektów budowlanych, 4) określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, 5) nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska. W niniejszej sprawie tymczasowy węzeł betoniarski został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1998r. W decyzji tej oznaczono czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego do dnia 30 września 2001r. oraz termin rozbiórki obiektu na dzień 30 października 2001r. zastrzegając, że rozbiórka tymczasowych obiektów budowlanych może nastąpić na każde żądanie władz budowlanych bez odszkodowania i na koszt inwestora, a teren po rozbiórce należy doprowadzić do stanu poprzedniego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że obowiązek dokonania rozbiórki węzła betoniarskiego wynika wprost z ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Piaseczno z dnia [...] września 1998r. o pozwoleniu na budowę. Obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają bowiem rozbiórce z mocy prawa, ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego tymczasowego obiektu stał się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania przez Piaseczyńskiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę tymczasowego węzła betoniarskiego. W postanowieniu z dnia 27 czerwca 2007r. sygn. akt II OW 23/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "...obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę - i to z mocy tego właśnie pozwolenia". W tej sytuacji, wydawanie odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony jest niedopuszczalne, gdyż decyzja taka, jako dotycząca materii już rozstrzygniętej inną decyzją, obarczona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja Piaseczyńskiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego wydana została bez podstawy prawnej, co zgodnie z treścią art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest jej adresat wraz z upływem wskazanego w niej terminu, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań. Jeżeli jednak osoba zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, wówczas organem właściwym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki i jego wyegzekwowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno - budowlanej I instancji. Zgodnie bowiem z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązków wynikających z wydawanych przez siebie decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzję o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego wydał Burmistrz Gminy Piaseczno. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa pozwolenie na budowę, w tym określenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i terminu ich rozbiórki należy do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej. W związku z powyższym, Piaseczyński Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem organ nadzoru budowlanego I instancji nie był właściwy do podjęcia jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie, a wydana przez niego decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego pozbawiona jest podstawy prawnej, to organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję dotkniętą nieważnością rażąco naruszył prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w Warszawie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania (art.174 ust. 2 p.p.s.a.) przez naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, czy organy administracyjne przesłały Sądowi kompletne akta sprawy czy tylko ich część, a tym samym dopuszczenie do orzekania w oparciu o niepełny materiał sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w skardze złożonej do WSA skarżąca podnosiła między innymi, że organ administracyjny naruszył art. 80, 107 § 4 w zw. z art. 140 k.p.a. przez to, że organ ten orzekał na podstawie niepełnych akt sprawy. Jest to sytuacja niedopuszczalna. Jest naganne, jeśli organ administracyjny przesyłając akta sprawy do organu innej instancji lub też Sądu, dokonuje selekcji akt i ich część przesyła, a część zatrzymuje u siebie. Nie jest to jedyny fakt ukrycia przez organy administracyjne części materiałów sprawy. Na rozprawie przed WSA strona skarżąca złożyła dowód na to, że mimo toczącego się postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie podejmuje działania w sprawie nie przyjmując do wiadomości, że jego decyzja nie jest prawomocna. Informacje powyższe powinny spowodować, że Sąd I Instancji winien z urzędu zbadać, czy i jakie części akt administracyjnych nie zostały mu przedstawione. Odstąpienie od tego obowiązku stanowi naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. mający istotny wpływ na tok sprawy, gdyż nie jest dopuszczalne orzekanie w sprawie bez pewności, że organ orzekający dysponuje całością akt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, należy w pierwszym rzędzie przytoczyć treść powołanego jako podstawa skargi kasacyjnej przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Stanowi on mianowicie, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby zostać zatem skutecznie postawiony sądowi I instancji, gdyby pomimo istnienia istotnych wątpliwości, mając możliwość sprawnego przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zaniechał takiej czynności. Jak wynika z akt sprawy dokumenty, których pominięcie w toku postępowania zarzucała sądowi strona skarżąca dotyczyły analizy akustycznej działalności węzła betoniarskiego. Jednakże wszelkie aspekty faktycznego działania przedmiotowego obiektu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, opierającego się na stwierdzeniu niedopuszczalności orzekania o rozbiórce obiektu, co do którego obowiązek rozbiórki jest wymagalny z mocy prawa po upływie terminu określonego w pozwolenia na budowę. W świetle takiej bowiem argumentacji jedyną bowiem okolicznością faktyczną istotną dla dokonanego przez sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy było istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Piaseczno o pozwoleniu na budowę – przesądzającej o obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, którego pozwolenie to dotyczyło – po upływie terminu w nim określonego. Skoro istnienie tej decyzji, jej treść i ostateczność nie budziły żadnych wątpliwości, to nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia jakiegokolwiek uzupełniającego dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a zatem Sąd I instancji przepisu powołanego jako podstawa skargi kasacyjnej nie naruszył. Odnośnie powołanego w piśmie strony skarżącej z dnia 2 listopada 2009r. argumentu, iż w postępowaniu administracyjnym i sądowo - administracyjnym nie brali udziału właściciele nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja, to niezależnie od tego, że w piśmie nie powołano żadnego przepisu prawa, uzasadniającego znaczenie tej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy zwrócić uwagę, że nie jest dopuszczalne powołanie się na nową podstawę kasacyjną po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozważając jednak zarzut ten w kontekście ewentualnej nieważności postępowania branej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu na podstawie przepisu art. 183§1 i §2 pkt 6 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 32 i 33 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, zaś osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast z art. 33§2 p.p.s.a. wynika, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego może zgłosić udział w charakterze uczestnika. Skoro właściciele nieruchomości, na której zlokalizowany był węzeł betoniarski nie wnieśli skargi, nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, ani nie zgłosili swego udziału w charakterze uczestników postępowania, to nie przysługiwały im prawa stron w postępowaniu przed sądem I instancji – a w konsekwencji nie doszło do pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu, skutkującego nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.