II OSK 1758/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 323/08 w sprawie ze skargi B.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że dnia 2 września 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie części oficyny o dwie kondygnacje z przeznaczeniem na mieszkania na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w K. przy ul. K. Po sporządzeniu projektu decyzji, Prezydent Miasta Krakowa przekazał Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków jej projekt, który to organ współdziałający uzgodnił. Projekt ten został sporządzony po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego wskazując, że zamierzenie to stanowi kontynuację dominującej funkcji mieszkaniowej na tym terenie, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji do 10 metrów, geometrię dachu oraz dodatkowe cechy zabudowy jak utrzymanie dotychczasowych gabarytów, wprowadzenie zieleni niskiej i wysokiej, ujednolicenie wnętrza urbanistycznego oraz wykluczono usytuowania nadbudowy przy granicy z działkami nr [...] i [...]. Od tej decyzji odwołanie wnieśli Ł.Ł. i skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium, należało już we wniosku sprecyzować wysokość przedmiotowej inwestycji, a ten brak formalny uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie odwołania, co do możliwości ustalenia wysokości nadbudowy do wnioskowanych w odwołaniu 19 metrów. W ponownie prowadzonym postępowaniu skarżąca wskazała, że wysokość projektowanej inwestycji może wynosić 14 metrów i może być zwieńczona dachem mansardowym. W sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej ustalono, że dach mansardowy byłby wyznacznikiem dla kształtowania dachów nowych inwestycji w pierzejach kwartału ulicy K. i Ś., a nie wewnątrz już istniejącego innego kwartału, bo w podwórkach najbliższego otoczenia planowanej inwestycji nie występują dachy mansardowe, ale dachy jedno i dwuspadowe. Na sąsiednich działkach nr [...] i [...], z którymi graniczy planowana inwestycja wysokość gzymsów wynosi ok. 10 metrów i ta wysokość jako kontynuacja istniejącej na działkach sąsiednich nie może być przekroczona. Na tej podstawie sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Projekt ten został uzgodniony z zarządem drogi publicznej oraz Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] października 2007 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "nadbudowa części oficyny o dwie kondygnacje z przeznaczeniem na mieszkania w granicy z działką nr [...] na działce nr [...] przy ul. K. w K.". W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z warunkami zabudowy, projektowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...] jako zabudowa usługowa i infrastruktura techniczna. Planowana inwestycja będzie zlokalizowana w głębi terenu poza linią zabudowy wyznaczoną wzdłuż ul. K.. Nie ulegnie zmianie istniejący wskaźnik powierzchni zabudowy jak i szerokość elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji, gzymsu lub attyki w nadbudowie określono jako "do wysokości gzymsu budynku głównego – frontowego nr 5 przy ul. K.", a w części nie przewidzianej do nadbudowy ustalono otrzymanie istniejącej wysokości. Geometrię dachu określono jako dach wielospadowy o nachyleniu połaci dachu w przedziale 25o-35o, dach równoległy lub prostopadły w kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. Wysokość górnej kalenicy dachu ustalono do wysokości kalenicy budynku głównego przy ul. K. 5. Dopuszczono realizację poddasza użytkowego w funkcji mieszkaniowej oraz doświetlenie dachu. Wyznaczono dodatkowe cechu zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie utrzymania istniejących gabarytów budynku parterowego zlokalizowanego przy granicy z działkami nr [...], [...] oraz gabarytów i cech kamienicy frontowej zlokalizowanej przy granicy z działką drogową nr [...] (ul. K.). Zgodnie z załącznikiem należy wprowadzić w ramach zagospodarowania działki zieleń niską i zieleń wysoką uzupełniająca obecny stan zieleni w granicach działki, wskazano na konieczność dążenia do ujednolicenia stylistycznego i kolorystycznego istniejącego zabytkowego wnętrza urbanistycznego celem wytworzenia przestrzeni mieszkalno-usługowej o wysokim standardzie użytkowo-etycznym oraz wykluczono ze względów przestrzennych usytuowanie projektowanej części nadbudowy budynku oficyny przy granicy z działkami nr [...] i [...]. Określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, sposób zaopatrzenia w wodę i odprowadzania wód opadowych, energię elektryczną i cieplną oraz w środki łączności wraz z odprowadzaniem ścieków. Obsługa komunikacyjna będzie zapewniona ul. K. a potrzeby parkingowe inwestor winien zapewnić we własnym zakresie. Nakazano rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych oraz zapewnienie ochrony dziedzictwa kulturowego. Wskazano na konieczność uwzględnienia w dalszych pracach projektowych możliwości potencjalnego zagrożenia powodzią ze strony rzeki Wisły. Załącznik zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Decyzję tę doręczono Grażynie Kuraś, która wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że nie sporządzono prawidłowej analizy projektu dachu i nie wyjaśniono zasad wyznaczania terenu inwestycji. Nie spełnione zostały warunki określone art. 61 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ zbyt wąska i mała brama frontowa nie jest odpowiednia do tejże komunikacji, w tym dla ruchu pojazdów budowy. Planowana inwestycja będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców. Odwołująca podniosła również, że jej rodzina mieszka w budynku, który ma być nadbudowywany i w związku z tym już zdjęcie istniejącego dachu uniemożliwi odwołującej i jej rodzinie możliwość dalszego zamieszkiwania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w wyniku ponownie prowadzonego postępowania inny architekt sporządził aneks do poprzedniej analizy, a jeszcze inny sporządził kolejną "nową" analizę. W ocenie Kolegium Odwoławczego inny architekt mógłby sporządzić jedynie nową analizę, a nie aneks do już sporządzonej analizy. Nie wiadomo, dlaczego aż trzech architektów sporządzało analizy w tej sprawie. Z akt sprawy nie wynika, kto dokonał pomiaru wysokości budynków na działce nr 63. To zaś prowadzi do wniosku, że w tej sprawie naruszono art. 67 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. oraz art. 68 k.p.a. poprzez brak sporządzenia protokołu z oględzin wysokości budynków w tej sprawie. Nie jest wystarczającym oparcie o znajdującą się w aktach sprawy notatkę z dnia 12 marca 2007 r., z której nie wynika konkretna wysokość budynku frontowego i nie wiadomo, na czym miałaby polegać ponowna analiza wysokości tego budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że można wskazać na różne rozwiązania możliwe do zaakceptowania w ramach danego ładu przestrzennego i nie można niejako dopasowywać stanu faktycznego do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ustosunkowując się do odwołania Kolegium Odwoławcze podniosło, że na tym etapie postępowania wystarczającym jest wskazanie na ochronę interesów i praw osób trzecich, a szczegółowe rozwiązania techniczne znajdą się w projekcie budowlanym. Co do dostępu do drogi publicznej, to właściwy zarządca drogi w swoim stanowisku uzgodnił zaproponowany sposób komunikacji. W dniu 19 marca 2008 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że na obszarze wyznaczonej analizy znajdują się budynki wyższe niż 10 metrowe. Dopiero w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 12 października 2007 r. ustalono wysokość nadbudowy do wysokości elewacji kamienicy frontowej najniższej w okolicy, co oznacza, że będzie to wysokość około 12,4 metra. Analizy urbanistów sporządzane są bez wykonania koniecznych pomiarów terenie. Projekt dachu mansardowego został sporządzony po uprzednich konsultacjach z pracownikami urzędu konserwatorskiego. To sama skarżąca przekazała organowi I instancji zdjęcia, z których wynika, że na tym terenie są również dachy mansardowe. Skarżąca nie rozumie, dlaczego dachy mansardowe nie mogą być przy ul. K., skoro chodzi o ustalenie występowania dachów na obszarze analizy, a nie tylko ul. K.. Nie jest zasadnym argumentacja Kolegium Odwoławczego, jakoby błędem było uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu sporządzenia analizy przez kilku architektów nie uwzględniając, że sprawa ciągnie się już 4 lata i ma miejsce rotacja urzędników. To, że zapisano niektóre dane w notatce nie powinno mieć większego znaczenia, a brak dokładnego określenia wysokości nadbudowy też nie jest błędem, skoro ma być to nadbudowa do wysokości elewacji kamienicy frontowej. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że jej analiza prowadzi do wniosku, że powody, dla których uchylono zaskarżoną decyzję, sprowadzają się do następujących: 1) sporządzenie analiz architektoniczno-urbanistycznych przez różne osoby, oraz 2) brak wyznaczenia w metrach wysokości górnej krawędzi zamierzenia inwestycyjnego. Pierwsza z powyższych przesłanek, które spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji, nie wynika z obowiązujących przepisów. Przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Powołane przepisy wskazują na wymóg sporządzenia analizy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Nie wskazują zaś, aby w konkretnej sprawie administracyjnej tylko jedna i ta sama uprawniona osoba mogła sporządzać analizę. Drugi z podniesionych zarzutów dotyczący braku wyznaczenia wysokości górnej krawędzi zamierzenia inwestycyjnego w metrach jest wprawdzie uchybieniem decyzji organu I instancji, ale nie jest to na tyle istotne uchybienie, aby uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji. Jest to przy tym takie uchybienie, które mogło być "sanowane" przez organ odwoławczy samodzielnie. Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Okoliczność, że decyzja organu I instancji nie zawierała podania dokładnej wysokości elewacji frontowej (podano, że wysokość ta ma być zgodna z elewacją budynku sąsiedniego) nie oznacza, że taką decyzję należało uchylić. Nic nie stało na przeszkodzie, aby w tym zakresie decyzję organu I instancji zmienił organ odwoławczy. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w notatce z dnia 12 marca 2007 r. znajdującej się w aktach sprawy została określona – wbrew stanowisku Kolegium – wysokość budynku frontowego, a ponadto w aktach znajduje się oświadczenie geodety z dnia 30 stycznia 2006 r. wskazujące na wysokość budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zarzucił także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko przyczyny skutkujące – zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. – nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej oznaczają miedzy innymi jej podstawy podane zgodnie z art. 174 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA może tylko kontrolować czy w sprawie doszło rzeczywiście do naruszenia tych przepisów, które skarżący wskazali w podstawie skargi kasacyjnej i jednocześnie nie może badać i ustalać, czy nie doszło do naruszenia innych przepisów niewskazanych w podstawie zaskarżenia. Uwaga powyższa była konieczna ze względu na sposób sformułowania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej podstaw. Powodem uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi B.L. było stwierdzenie, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i kolejne uchylenie decyzji organu I instancji. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesiona od tego wyroku została oparta – przede wszystkim – na zarzucie obrazy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Pierwszy z tych przepisów w pięciu punktach określa warunki, od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Regulacja prawna zawarta w wymienionym § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dotyczy wyznaczenia nowej linii zabudowy z tym, że przepis ten składa się z czterech ustępów. Skarga kasacyjna nie wskazuje, która część wymienionych przepisów została naruszona i na czym to naruszenie polegało. Zarzucając błędną wykładnię przepisu prawa materialnego skarżący powinien uzasadnić (art. 176 p.p.s.a.) na czym polega ten błąd wykładni, to znaczy jaka jest prawidłowa treść tego przepisu i jaką nadał mu Sąd I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna warunku tego nie spełniała i w żaden sposób nie wykazała naruszenia wymienionych norm prawa materialnego. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wymienione przepisy określają granice rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji oraz podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w wypadku naruszenia prawa procesowego. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. może polegać na jednoczesnym naruszeniu innych przepisów regulujących postępowanie, bowiem warunkiem uchylenia decyzji na tej podstawie jest wykazanie, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które nadto mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga w uzasadnieniu wskazuje wprawdzie na błędne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7, 67, 68, 77 § 1 i 80 k.p.a., lecz nie wykazuje, że Sąd ten niewłaściwie ocenił możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym i wadliwie ocenił zastosowanie przez skarżący organ art. 138 § 2 k.p.a. W żaden też sposób strona wznosząca skargę kasacyjną nie wykazała na czym polega zarzucone naruszenie w postępowaniu sądowym przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie uzasadniła więc postawionych zarzutów. Podlega ona więc oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.