II OSK 1762/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 469/21 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr SOC-OP.622.28.2021.DT w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentacji związanej z dowodem osobistym 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. C. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 469/21, w sprawie ze skargi J. C. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 2 sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z 16 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentacji związanej z dowodem osobistym K. K. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Legnicy (dalej: organ pierwszej instancji), decyzją z 16 czerwca 2021 r. odmówił J. C. (dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni) udostępnienia dokumentacji związanej z dowodem osobistym z koperty dowodowej K. K. z powodu niewykazania przez skarżącą interesu prawnego. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda lub organ drugiej instancji), decyzją z 2 sierpnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że skarżąca domagała się udostępnienia dokumentów i zdjęć, które zachowały się w kopercie dowodowej jej dziadka, K. K. Skarżąca, we wniosku, powołała się na art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej: k.c.) i ochronę dobra osobistego w postaci "kultu i pamięci" zmarłego dziadka i wskazała, że dokumenty zostaną wykorzystane wyłącznie w celach genealogicznych. Wojewoda uznał, że wniosek skarżącej nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 75 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2021 r. poz. 816; dalej: ustawa o dowodach osobistych), tj. skarżąca nie wykazała interesu prawnego do uzyskania dostępu do dokumentacji związanej z dowodami osobistymi swojego dziadka. Organ stwierdził, że brak wnioskowanej dokumentacji nie wpływa na sytuację prawną skarżącej, a domaganie się uzyskania tej dokumentacji nie mieści się już w sferze uczuć – nie jest częścią prawa osobistego związanego z kultem osoby zmarłej. Wojewoda dodał, że skarżąca nie wykazała pokrewieństwa łączącego ją ze zmarłym K. K. i nie wynika ono z dokumentacji dołączonej do akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd pierwszej instancji) uwzględnił skargę J. C. Wskazał, że interes prawny w rozumieniu art. 75 ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych może wynikać z art. 23 k.c., który gwarantuje osobie bliskiej prawo do kultywowania pamięci osoby zmarłej. Uprawnienie do kultywowania w rodzinie oraz w następnych pokoleniach pamięci zmarłej osoby, gromadzenia po niej pamiątek i pisania historii rodziny, stanowi element prawa związanego z dobrem osobistym, którym jest kult pamięci osoby zmarłej. Takie dobro osobiste przysługuje wszystkim osobom bliskim zmarłego. Nie chodzi tu przy tym o jedno prawo podmiotowe, ponieważ w zależności od sytuacji danej osoby, a zwłaszcza jej potrzeb i przekonań, składa się ono z uprawnień o różnym charakterze, których realizacji można domagać się od organu administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżąca, o ile wykaże, że jest osobą spokrewnioną z K. K., powinna być uznana za osobę legitymującą się dobrem osobistym w postaci kultu pamięci osoby zmarłej. Ze względu na powiązane z nim prawo do znajomości własnego pochodzenia, poznania historii rodziny, skarżąca powinna być uznana za osobę legitymującą się interesem prawnym w rozumieniu art. 75 ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 75 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że strona skarżąca wykazała interes prawny w uzyskaniu żądanych dokumentów, w sytuacji gdy interes prawy nie został wykazany; – art. 23 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie; II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kwestii konsekwencji uznania, że interes prawny, o którym mowa w art. 75 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych może być oparty na wywiedzionym z art. 23 k.c. uprawnieniu do "pamięci prawdziwej" osoby zmarłej, objawiających się w uzyskaniu aktów stanu cywilnego z obejściem przepisów regulujących ich udostępnianie, a także w nieuprawnionym uzyskaniu danych osobowych osób pozostających przy życiu, na co wskazywał organ w zaskarżonej decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. 2. Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 75 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych. Zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych dokumentację związaną z dowodami osobistymi udostępnia się na uzasadniony wniosek złożony przez uprawniony podmiot na piśmie utrwalonym w postaci papierowej, opatrzonym własnoręcznym podpisem lub w postaci elektronicznej, opatrzonym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Stosownie zaś do art. 75 ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych do uzyskania dostępu do dokumentacji związanej z dowodami osobistymi są uprawnione inne podmioty – jeżeli wykażą interes prawny. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Jedną z podstawowych cech interesu prawnego, w odróżnieniu do interesu faktycznego, jest oparcie go na obowiązującej normie prawa materialnego. Może to być norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednolicie, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, aktualny, a także rzeczywisty, a nie tylko hipotetyczny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3263/20, z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 10/17; z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 9/17; z 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 286/16 oraz z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2644/14). Indywidualny i skonkretyzowany charakter interesu prawnego oznacza, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia, bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Interes prawny musi być też aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie ma znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r. str. 244). Interes faktyczny występuje natomiast wówczas, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Czynnikiem odróżniającym interes prawny i interes faktyczny jest zatem istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi uprawnienie do ubiegania się o udzielenie mu ochrony. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku między powszechnie obowiązującą normą prawa o charakterze materialnoprawnym, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny (M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r. str. 242). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika z art. 23 k.c. Zgodnie z tym przepisem dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Artykuł 23 k.c. zawiera otwarty katalog dóbr osobistych, o czym świadczy zwrot "jak w szczególności". Skarżąca na podstawie tego przepisu, jako dobro osobiste wskazała kult pamięci i czci po zmarłym przodku. Wskazać należy, że prawo do kultywowania pamięci osoby zmarłej, chociaż niewymienione w art. 23 k.c. stanowi samoistne dobro osobiste (wyrok Sądu Najwyższego z 9 lutego 2011 r., V CSK 256/10, LEX nr 794581). Podkreślić należy, że kult pamięci osoby zmarłej jest chroniony na gruncie prawa cywilnego w sytuacji, gdy powstaje jego zagrożenie lub naruszenie (art. 24 k.c.). Dopiero wówczas można wystąpić o jego ochronę. W sytuacji braku zagrożenia lub naruszenia dobra osobistego, brak jest interesu prawnego w domaganiu się jego ochrony. Istnienie dobra osobistego jest kwestią faktu. Interes prawny ma natomiast wynikać z prawa, a nie z faktu. Podkreślić należy, że dopiero z potrzeby ochrony dobra osobistego może wynikać cudzy interes prawny. 3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżącej przysługuje dobro osobiste w postaci kultu pamięci po swojej zmarłym dziadku. Samo posiadanie tego dobra, które jest chronione na gruncie art. 23 i art. 24 k.c. przed zachowaniem mu zagrażającym lub je naruszającym, nie skutkuje jeszcze istnieniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 75 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych. Odwołanie się przez skarżącą jedynie do art. 23 k.c. nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego, ponieważ przepis ten wiązać należy z określonymi działaniami, które zmierzałyby do ochrony określonego dobra w przypadku jego naruszania lub też w wykazaniu określonej sytuacji w związku z toczącym się przed sądem lub innym organem administracji publicznej postępowaniem. W rozpoznawanej sprawie skarżąca do takich okoliczności nie odwołuje się, a tym samym nie wykazała, iż legitymuje się stosownym interesem prawnym. Z prawa do kultu pamięci osoby zmarłej nie można wywieść konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można dochodzić w postępowaniu administracyjnym. Artykuł 23 k.c. sam w sobie nie kreuje prawa, ale wskazuje na określone dobra osobiste, których istnienie wiąże się z człowieczeństwem i które są dopiero podstawą wszelkich praw i obowiązków. Dobra te podlegają ochronie, ale w sytuacji wystąpienia zagrożenia bądź naruszenia. Posiadanie dobra osobistego w postaci kultu pamięci zmarłego nie determinuje więc interesu prawnego co do udostępnienia dokumentów związanych z dowodami osobistymi. Wnioskodawczyni musi mieć interes prawny w posiadaniu tychże dokumentów, które mają jej służyć do realizacji konkretnych praw. Strona musi zatem wykazać, że posiadanie wnioskowanych dokumentów służy ochronie jej prawa do kultu pamięci zmarłego krewnego. W przypadku jednak – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – gdy kult pamięci po zmarłym dziadku nie jest ani zagrożony, ani naruszony, uznać należy, że skarżąca nie wykazał się interesem prawnym w posiadaniu wnioskowanych dokumentów. Badanie dziejów rodziny nie stanowi interesu prawnego, a zatem nie uzasadnia dostępu do dokumentów związanych z dowodami osobistymi. Jest to jedynie realizacja interesu faktycznego skarżącej. 4. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że zasadna jest odmowa udostępnienia skarżącej dokumentacji związanej z dowodem osobistym jej zmarłego dziadka. Warunkiem udostępnienia dokumentacji związanej z dowodami osobistymi jest legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym, który powinien mieć swoje oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Samo odwołanie się przez skarżącą do art. 23 k.c. nie było wystarczające do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanej dokumentacji. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zatem uznał, że skarżąca udowodniła swój interes prawny w uzyskaniu dokumentacji związanej z dowodem osobistym jej zmarłego dziadka. 5. Naczelny Sąd Administracyjny widzi potrzebę dostępu krewnych osoby zmarłej do dokumentacji związanej z dowodami osobistymi. Obecnie obowiązująca regulacja prawna nie daje jednak możliwości uzyskania tej dokumentacji, bez wykazania interesu prawnego. Dostęp do dokumentów wymaga klarownej regulacji przez ustawodawcę, uwzględniającej ochronę danych osobowych oraz rozstrzygającej konflikt interesów między bliskimi i dalszymi krewnymi. Organ słusznie zwrócił uwagę, że w kopercie dowodowej mogą znajdować się dokumenty osób trzecich. Konsekwencją udostępnia wszystkich dokumentów znajdujących się w kopercie dowodowej może być naruszenie dóbr osobistych osób żyjących oraz ochrony ich danych osobowych. W sytuacji ubiegania się o dostęp do dokumentacji przez dalszych krewnych może zaistnieć sytuacja, gdy interesy członków rodziny zmarłego będą ze sobą konkurować. Może się bowiem zdarzyć, że najbliższa rodzina zmarłego nie będzie zainteresowana, aby daleki krewnych te dokumenty otrzymał. Zauważyć należy, że ustawa o dowodach osobistych zawiera bardzo lakoniczną regulację dotyczącą możliwości udostępnienia dokumentacji związanej z dowodami osobistymi. Nie rozróżnia ona sytuacji bliskich krewnych od sytuacji dalszych krewnych, tak jak ma to miejsce w przypadku ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego. Ustawodawca w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego zróżnicował w zakresie dostępu do akt stanu cywilnego sytuację bliskiej rodziny (małżonek, wstępni, zstępni, rodzeństwo, przedstawiciel ustawowy, opiekun) od dalekich krewnych, którzy muszą wykazać się istnieniem interesu prawnego, aby uzyskać dostęp do dokumentów (art. 45 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego). Samo pokrewieństwo w przypadku dalszych krewnych nie stanowi pozytywnej przesłanki w zakresie dostępu do akt stanu cywilnego. Ustawa o dowodach osobistych nie zawiera również regulacji ograniczającej dostęp do dokumentacji. Taką regulację zawiera np. ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zgodnie z art. 16a tej ustawy każdemu przysługuje prawo do dostępu do materiałów archiwalnych. Stosownie do art. 16b ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach dostęp do materiałów archiwalnych podlega ograniczeniu ze względu na ochronę dóbr osobistych i danych osobowych. 6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Umożliwiło to wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, a tym samym zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać należy, że organ faktycznie nie ustalił pokrewieństwa łączącego skarżącą ze zmarłym K. K. Organ nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków wniosku. Nie dokonał również ustaleń we własnym zakresie, pomimo że miał możliwość samodzielnego zgromadzenia materiału dowodowego w tym zakresie. Brak ustalenia pokrewieństwa łączącego skarżącą ze zmarłym K. K. stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nawet jeżeli skarżąca jest faktycznie wnuczką K. K. to i tak nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu dokumentacji dotyczącej dowodu osobistego jej dziadka, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia jej wniosku. 7. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.