II OSK 1764/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 47/12 w sprawie ze skargi Z.J. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., IV SA/Wa 47/12 po rozpoznaniu skargi Z. J. uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 27 maja 2011 r. o nieuzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowego z gabinetami odnowy biologicznej, usługami i salą konferencyjną, parkingami i zjazdami na działkę oraz niezbędną infrastrukturą przy ul. Różanej w Nałęczowie na działce ew. nr 54/9. Minister wskazał, że przedmiotowa działka ew. nr 54/9 jest położona na terenie zespołu architektoniczno-krajobrazowego Nałęczowa wpisanego do rejestru zabytków pod nr A/585 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 28 marca 1972 r., zgodnie z którą Nałęczów jest przykładem nowego typu osiedla miejskiego, pojawiającego się na ziemiach polskich od XIX stulecia w oparciu o naturalne warunki lecznicze, przy czym dominująca funkcja uzdrowiskowo-letniskowa, dotychczas nie występująca jako czynnik miastotwórczy, nadała mu formę przestrzenną odbiegającą od miast tradycyjnych, wzbogaconą w znacznej mierze poprzez harmonijne zespolenie architektury z krajobrazem, w którego urozmaiconą rzeźbę i bujną zieleń miasto zostało bardzo dyskretnie wkomponowane. Szeroki zasięg granic terenu objętego decyzją ma na celu ochronę walorów widokowych oraz ochronę środowiska naturalnego. W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono powierzchnię zabudowy do 800 m²; ilość kondygnacji - piwnica oraz trzy kondygnacje naziemne, w tym jedna kondygnacja w poddaszu użytkowym; geometrię dachu – dach symetryczny o kącie nachylenia 30°-45°; wysokość kalenicy dachu od poziomu terenu do 14 m; wysokość okapu dachu do 8 m; poziom parteru maksimum 0,5 m nad terenem przy wejściu do budynku; szerokość elewacji od strony ul. Różanej do 40 m, szerokość elewacji od strony ul. Żeromskiego do 20 m. Działka ew. nr 54/9 przy ul. Różanej w Nałęczowie zlokalizowana jest między ulicami: Różaną, Żeromskiego, Spółdzielczą i Lasockiego, na szczycie wzniesienia Armatnia Góra. Poniżej, przy ul. Armatnia Góra, równoległej do ul. Różanej, na działce ew. nr 71 zlokalizowana jest zabytkowa dwukondygnacyjna drewniana willa "Podgórze", na działce ew. nr 64, 65, 66 zabytkowa dwukondygnacyjna drewniana willa "Widok" oraz na działce ew. nr 70 zabytkowa drewniana kaplica p. w. św. Karola Boromeusza. Z kolei przy ul. Żeromskiego, w pobliżu przedmiotowego terenu zlokalizowany jest na działce ew. nr 102 parterowy zabytkowy drewniany budynek "Chatki Żeromskiego". Ponadto w otoczeniu planowanej inwestycji zlokalizowane są współczesne budynki mieszkalne. Na działce ew. nr 54/10 (dawny nr 54/2), zlokalizowanej na szczycie wzniesienia obok przedmiotowej działki, posadowiono dwukondygnacyjny budynek mieszkalny w latach 60. XX wieku, tj. w okresie przed wpisaniem zespołu architektoniczno-krajobrazowego Nałęczowa do rejestru zabytków. Poniżej, na działce ew. nr 54/11, zlokalizowany jest parterowy budynek gospodarczy, a jeszcze niżej w kierunku ul. Spółdzielczej na działkach ew. nr 54/5 i 54/6 posadowiono trzykondygnacyjny budynek pensjonatowy o powierzchni zabudowy 565 m², znajdujący się w znacznym zagłębieniu terenu, co powoduje, iż jest niewidoczny od strony ul. Armatnia Góra oraz od strony ul. Żeromskiego na odcinku od ul. Armatnia Góra do ul. Różanej. Również poniżej poziomu działki ew. nr 54/9, w znacznym od niej oddaleniu, posadowiony jest kilkupiętrowy budynek sanatorium. Działka ew. nr 54/8 zabudowana jest dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym o powierzchni zabudowy ok. 200 m². Działka ta znajduje się na obniżonym w stosunku do działki ew. nr 54/9 skraju ul. Różanej. Na działkach ew. nr 61, 67 i 68 zlokalizowane są również dwukondygnacyjne budynki, natomiast na działce ew. nr 48 – trzykondygnacyjny budynek mieszkalny, posadowiony w obniżeniu ul. Lasockiego, poniżej poziomu przedmiotowej działki i w znacznym oddaleniu od niej. Zdaniem Ministra powyższy opis wskazuje, że planowany budynek ze względu na lokalizację na szczycie wzniesienia, powierzchnię zabudowy, wysokość kalenicy dachu oraz szerokość elewacji od strony ul. Różanej i ul. Żeromskiego, będzie stanowił niepożądaną w tym miejscu dominantę architektoniczną, która negatywnie wpłynie na wartości wskazane w decyzji z 1972 r. wpisującej zespół architektoniczno krajobrazowy Nałęczowa do rejestru zabytków. Organ odwoławczy podniósł, że żaden z budynków zlokalizowanych na szczycie wzniesienia przy ul. Różanej, stanowiącego eksponowany element chronionego zespołu architektoniczno-krajobrazowego Nałęczowa, nie posiada więcej niż dwie kondygnacje naziemne. Również wzniesiony przed datą wpisu do rejestru zabytków budynek na działce nr ew. 54/10 (dawniej 54/2) jest dwukondygnacyjny. Naczelną zasadą kształtowania nowej zabudowy na przedmiotowej działce winno być wskazane w treści decyzji wpisującej zespół architektoniczno-urbanistyczny Nałęczowa do rejestru zabytków harmonijne zespolenie architektury z krajobrazem, w którego urozmaiconą rzeźbą i bujną zieleń miasto zostało bardzo dyskretnie wkomponowane. Szeroki zasięg granic terenu objętego decyzją ma na celu ochronę walorów widokowych. Realizacja trzykondygnacyjnego budynku o wysokości kalenicy dachu od poziomu terenu do 14 m, wysokości okapu dachu do 8 m, szerokości elewacji od strony ul. Różanej do 40 m i szerokości elewacji od strony ul. Żeromskiego do 20 m, jest niezgodna z preferowanym na tym terenie typem zabudowy "willi w ogrodach", zmaterializowanym przede wszystkim w lokalizacji u podnóża góry, bryle, formie, sposobie zabudowy działki zabytkowych willi "Podgórze", "Widok" oraz "Chatce Żeromskiego", ale także wyrażonej we współczesnej dwukondygnacyjnej zabudowie ul. Różanej, gdzie nawet budynek o dużej powierzchni zabudowy na działce ew. nr 54/8, pomimo lokalizacji na terenie lekkiego obniżenia tej ulicy, posiada dwie kondygnacje i rozczłonkowaną bryłę, co nie pozwala na stworzenie wrażenia dominanty na szczycie Armatniej Góry. Odnosząc się dalej do najbliższej zabudowy w otoczeniu działki nr ew. 54/9 należy wskazać na relacje przestrzenne, jakie zaistnieją pomiędzy planowanym budynkiem a zlokalizowanym na przeciwko parterowym budynkiem wpisanej do rejestru "Chatki Żeromskiego". Co prawda, powyższe budynki oddzielone są od siebie ul. Żeromskiego, jednak jej niewielka szerokość wpływa na optyczne zniwelowanie odległości pomiędzy nimi. Planowany budynek spowoduje zaburzenie relacji przestrzennych w stosunku do zabytkowej "Chatki Żeromskiego", stanowiąc dominantę architektoniczną. Minister wskazał na walory krajobrazowe i widokowe szczytu wniesienia, widocznego od ul. Armatnia Góra. W okresie bezlistnym dla drzew nowy budynek byłby widoczny od ul. Armatnia Góra w widoku na szczyt, w polu pomiędzy willą "Podgórze" a kaplicą p. w. św. Karola Boromeusza. Tak wysoki budynek, zlokalizowany na wzniesieniu za zabytkową willą "Podgórze" w widoku od ul. Armatnia Góra, wpłynąłby negatywnie na walory architektoniczno-krajobrazowe tej części Nałęczowa. Z. J. w skardze na powyższe postanowienie zarzucił m.in.: 1. nieprawidłowe ustalenie faktycznego gabarytów i funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, 2. nierówne traktowanie z uwagi na udzielanie uzgodnień konserwatorskim innym podmiotom na realizację dużych inwestycji w terenie objętym ochroną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie wyjaśnił jednoznacznie, jakimi przesłankami kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu Minister nie wyjaśnił, jakie gabaryty mają budynki zlokalizowane na działkach ew. nr 54/8 oraz 54/5 i 54/6. Jest to tym istotniejsze, że skarżący kwestionował podaną przez Ministra powierzchnię zabudowy działki ew. nr 54/8 i działek ew. nr 54/5 i 54/6 twierdząc, iż wskaźniki te są znacznie wyższe (odpowiednio 350 m², zamiast 200 m², oraz 950 m² zamiast 565 m²), a ponadto poddał w wątpliwość wysokość budynku posadowionego na działkach ew. nr 54/5 i 54/6 (14 m zamiast 9,94 m). Chociaż Minister dokonuje uzgodnienia z punktu widzenia konserwatorskiego, nie prowadząc postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w którym to postępowaniu w pierwszym rzędzie należy uwzględnić powyższe wskaźniki, to jednak uznać należy, iż mają one wpływ na ocenę dokonywaną w zakresie kompetencji organu konserwatorskiego. Skarżący podczas rozprawy złożył do akt sprawy postanowienie Ministra z dnia 31 stycznia 2012 r. uchylające postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 września 2011 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z łącznikiem i nieuciążliwymi usługami w poziomie parteru na działkach ew. nr 54/3 i 54/4 w Nałęczowie, znajdujących się bardzo blisko działki ew. nr 54/9, również w rejonie najwyższych rzędnych tzw. Góry Armatniej. W tej analogicznej sprawie Minister uchylił niekorzystne dla inwestora rozstrzygnięcie organu konserwatorskiego pierwszej instancji wskazując, że zlokalizowany na działkach ew. nr 54/5 i 54/6 budynek ma cztery kondygnacje, zaś w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że ma ich tylko trzy. W rezultacie istnieje rozbieżność, co do ilości kondygnacji tego budynku w różnych postanowieniach Ministra. Zdaniem Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie niezależnie od tego, że działki ew. nr 54/5 i 54/6 nie leżą w obszarze analizowanym wyznaczanym na potrzeby ustalenia wskaźników nowej zabudowy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p. p. s. a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w aspekcie przedstawienia stanu sprawy polegającego na: a. przyjęciu, jakoby "organ nie wyjaśnił, jakie gabaryty mają budynki zlokalizowane na działkach ew. nnr 54/8 oraz 54/5 i 54/6" b. "istnieje rozbieżność co do ilości kondygnacji tego budynku w różnych postanowieniach Ministra", oraz w aspekcie zgodności pisemnego uzasadnienia z ustnym uzasadnieniem wyroku. 2. niezastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezawarcie w wyroku jakichkolwiek wytycznych dla organu, Organ zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 1 lit. b/ ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 54 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że fakt, iż "działki ew. nr 54/5 i 54/6 nie leżą w obszarze analizowanym wyznaczanym na potrzeby ustalenia wskaźników nowej zabudowy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy" stanowi wadę uchylonego postanowienia, z czego wypływałaby dyrektywa, że niezależnie od tego, jaki obszar jest chroniony wpisem do rejestru, uzgodnienie z konserwatorskiego punktu widzenia powinno brać pod uwagę jedynie "obszar analizowany". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, warunkującego uwzględnienie skargi kasacyjnej, aczkolwiek trafny jest częściowo zarzut co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym. Wbrew jednak zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Stwierdzenie naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. znajduje potwierdzenie w wykazanej przez Sąd sprzeczności występującej w ustaleniach zawartych w dwóch decyzjach dotyczących różnych inwestycji, aczkolwiek zlokalizowanych na tym samym obszarze, poddanym ocenie w obu sprawach. Skoro w zaskarżonym postanowieniu organ w ustaleniach faktycznych i rozważaniach prawnych odniósł się do ilości kondygnacji analizowanych obiektów budowlanych, jako okoliczności istotnej dla podjęcia rozstrzygnięcia, to nie może organ podnosić w skardze kasacyjnej, że rozbieżności w omawianym zakresie nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Dlatego słusznie Sąd Wojewódzki przyjął, że różne ustalenia organu w wydanych decyzjach z dnia 7 listopada 2011 r. i 31 stycznia 2012 r. świadczą o nierzetelnym wyjaśnieniu okoliczności istotnych w niniejszej sprawie, zwłaszcza że parametry zabudowy znajdującej się na działkach nr 54/5 i 54/6 były kwestionowane przez skarżącego w zażaleniu. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że ocena działań organu administracji dokonywana jest w postępowaniu sądowym na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Rzeczą więc organu administracji jest zgromadzenie takiego materiału dowodowego, który pozwoli Sądowi w sposób jednoznaczny zweryfikować prawidłowość ustaleń zawartych w kontrolowanym akcie. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest w aktach administracyjnych odpowiedniej dokumentacji, która stanowiłaby oparcie dla przyjętego w zaskarżonym postanowieniu stanu faktycznego. Wbrew konkluzji zawartej w decyzji, z przedstawionego opisu nie wynika jednoznacznie, że projektowany budynek ze względu na planowaną lokalizację stanowić będzie niepożądaną w danym miejscu dominantę architektoniczną, która negatywnie wpłynie na wartości wskazane w decyzji wpisującej zespół architektoniczno-krajobrazowy Nałęczowa do rejestru zabytków. Skoro w rozpatrywanym przypadku tak ważne znaczenie przy analizie architektoniczno-krajobrazowej miały relacje przestrzenne pomiędzy zabudową istniejącą a planowanym obiektem to organ powinien zadbać o ich zobrazowanie w stosownej dokumentacji (fotograficznej, wizualizacji komputerowej, szkiców, map), a nie poprzestawać na słownym opisie w uzasadnieniu postanowienia. Było to tym bardziej konieczne w sytuacji gdy skarżący przedstawił obszerną dokumentację zdjęciową, która jednak ze względu na fragmentaryczność uwidocznionych obiektów nie mogła służyć do weryfikacji ustaleń dotyczących relacji przestrzennych istniejących na całym analizowanym obszarze. Niewystarczające dla oceny stanowiska organu było złożenie uzupełniającego materiału w toku postępowania sądowego. Z tych wszystkich względów zasadne było uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie, przy uwzględnieniu uwag i wytycznych poczynionych przez sądy obu instancji. Zastrzec również należy, że przy rozstrzyganiu sprawy przez organ odwoławczy ważne jest wyczerpujące odniesienie się do konkretnych zarzutów i kwestii podniesionych przez stronę w zażaleniu i pismach procesowych. Podkreślenia wymaga również to, że w sprawach rozstrzyganych przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego ocena organu w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy musi być w sposób wszechstronny uzasadniona w wydawanym postanowieniu. Istotne jest zwłaszcza wykazanie, że organ przy wyjaśnianiu i rozstrzyganiu danej sprawy podjął wszelkie działania, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W uzasadnieniu orzeczenie powinna być zawarta argumentacja, która przekona stronę postępowania, że rozstrzygnięcie nie nosi cechy dowolności, a organ właściwy zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyjaśnił istotne okoliczności faktyczne, rozpatrując w sposób wszechstronny zebrany materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu obowiązujących reguł oceny dowodów zebranych w sprawie. W konkretnej sprawie organ powinien w szczególności przedstawić okoliczności, które pozwoliłyby usunąć wątpliwości strony co do stosowania jednolitych kryteriów przy uzgadnianiu różnych inwestycji w analizowanym obszarze. Tymczasem przedstawione przez skarżącego postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 31 stycznia 2012 r. dawało Sądowi Wojewódzkiemu podstawę do zakwestionowania rzetelności ustaleń zawartych w kontrolowanym postanowieniu. Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej, za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 lit. b/ ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 54 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie wskazał, że organ konserwatorski uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy powinien odnieść się jedynie do obszaru analizowanego wyznaczonego na potrzeby ustalenia wskaźników nowej zabudowy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że organ uzgadniający dla podjęcia prawidłowego orzeczenia musi objąć oceną cały obszar objęty ochroną konserwatorską. Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.