II OSK 1775/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 196/09 w sprawie ze skargi S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 1775 / 09 UZASADNIENIA Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2008 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. A. S., J. i W. S., S. i J. S. oraz H. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia [...] października 2004 r., zatwierdzającej [...] Sp. z o.o. w W. projekt budowlany zamienny stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na budynku przy ul. [...] w R. oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu swej decyzji organ przedstawił specyfikę postępowania nieważnościowego i wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 249/05 oddalił skargę S. i J. S. na decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. Skarga kasacyjna S. i J. S. od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 157/07. Wskazując na dokonaną przez Sąd ocenę decyzji objętych niniejszym postępowaniem, organ stwierdził, iż w tej sytuacji był zobligowany do odmowy stwierdzenia nieważności weryfikowanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. i J. S. oraz H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów wniosku o sfałszowaniu, "przerobieniu" oraz "wprowadzeniu do obrotu prawnego przerobionego dokumentu" wyjaśnił, iż Policja i Prokuratura są organami właściwymi do zweryfikowania prawdziwości przedstawionych zarzutów. Skargę na powyższą decyzję złożyli S. i J. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że ww. decyzje zostały wydane zgodnie z art. 7, art. 8 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy m.in. faktu sfałszowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż decyzje, których weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym domagali się skarżący były kontrolowane przez Sądy obu instancji. Wyrokiem, bowiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. i J. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., a stanowisko Sądu pierwszej instancji podzielił następnie Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r. oddalił kasację wniesioną przez skarżących. W powołanych orzeczeniach Sądy stwierdziły, że oba rozstrzygnięcia nie naruszają prawa, co jednocześnie oznacza, że nie są również dotknięte wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut skargi dotyczący sfałszowania decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia [...] listopada 2002 r. i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, dotyczył decyzji wydanej w innym postępowaniu, a więc z tego względu pozostawała ona bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., doręczonej w dniu 9 grudnia 2008, utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia [...] października 2004 r., 2. art. 7, art. 8 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie oraz pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. pominięcie faktu sfałszowania przez nieznanego sprawcę decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, uzasadniająca pogląd o konieczności ponownego zbadania sprawy, niezależnie od dotychczasowych poglądów sądów administracyjnych. Żaden z Sądów nie zajął się wpływem, jaki miał fakt sfałszowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Decyzja, bowiem doręczona stronom oraz ta, która pozostała w dokumentach, a która następnie została przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu różnią się, i tak decyzja przedłożona Sądowi nosiła ślady przeróbki poprzez zamalowanie korektorem na drugiej stronie "pkt. 1" po art. 50 ust. 1. W pierwotnej decyzji inwestor był potraktowany jak podmiot, który wybudował obiekt bez pozwolenia na budowę, natomiast po skreśleniu "pkt 1" została mu otwarta droga do legalizacji obiektu. Ponadto zdaniem skarżącego na dzień wydania sfałszowanej decyzji, Spółka [...] nie miała prawnej możliwości użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej, bowiem decyzją Burmistrza Miasta Rumii z dnia [...] listopada 2002 r. została uchylona ostateczna decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i odmówiono jej udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzja ta, zatem wbrew opinii Sądu była podstawą wydania decyzji, których stwierdzenia nieważności domaga się strona skarżąca. Skarżący podtrzymał również wszystkie swoje twierdzenia zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podkreślając, iż Kodeks postępowania administracyjnego w żaden sposób nie wyklucza występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych, które były zaskarżane do sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich podstaw, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty "naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" art. 7 i art. 8 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić trzeba, iż żaden ze wskazanych powyżej przepisów nie jest przepisem prawa materialnego, ale są to normy prawa procesowego. Oznacza to, iż sposób sformułowania podniesionych zarzutów winien korespondować z wymogami określonymi w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga też, iż dla prawidłowego sformułowania zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało wskazać do której z wymienionych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w tym przepisie odnosi się podniesiony zarzut, a następnie w sytuacji zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa powiązać go z odpowiednimi przepisami, które w ocenie skarżącego doprowadziły do wydania decyzji obciążonej wadą, uzasadniającą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została potwierdzona wyrokiem sądu administracyjnego, prawomocnym w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej. Zatem istota sprawy dotyczyła wyłącznie kwestii, czy organ administracji w takiej sytuacji procesowej powinien rozpoznać żądanie, co do istoty, a więc zbadać, czy wskazana przez stronę decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też wobec prawomocnego oddalenia skargi na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności organ administracji ma zamkniętą drogę do weryfikacji tej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Przedmiotem rozstrzygnięcia natomiast nie była objęta kwestia, eksponowana przez skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w tym w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, ewentualnego sfałszowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Twierdzenie to, pomimo iż gołosłownie sformułowane przez skarżącego, słusznie zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie administracyjnej, której przedmiotem oceny wystąpienia przesłanek nieważnościowych była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2004 r. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na budynku przy ul. [...] w R. Odnosząc się do powyższego problemu, podkreślić przede wszystkim należało, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek prawomocnego oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania przez sąd administracyjny. Żądanie zatem stwierdzenia nieważności takiej decyzji, kontrolowanej uprzednio przez sąd administracyjny, który oddalił na nią prawomocnie skargę, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracyjny ustali wystąpienie, z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu, przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. (tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 2., poz. 18). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, wyrażoną w zaskarżonym wyroku, iż rozstrzygnięcia organów administracyjnych, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie były objęte kwalifikowanymi wadami prawnymi wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., co zostało stwierdzone przez Sąd, który z urzędu bada kontrolowaną decyzję pod kątem ich ewentualnego wystąpienia. Trafność tego stwierdzenia czyni jednocześnie bezzasadnym stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla porządku rzeczy należało zwrócić jednak również uwagę, iż rozpoznawanej sprawie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie winna stanowić decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, o której mowa w art. 157 § 3 k.p.a., co nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji. Jednakże powyższego niedopatrzenia, przy uwzględnieniu treści zarzutów kasacji oraz faktu, iż w efekcie rozpoznania nadzwyczajnego środka zaskarżenia nie została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja administracyjna, nie można było uznać za uchybienie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Za bezzasadny należało również zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Pomijając fakt, którego autor skargi kasacyjnej zdaje się zupełnie nie dostrzegać, iż okoliczność sfałszowania decyzji może być przede wszystkim rozpatrywana w kategorii przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), a jest to inny tryb postępowania, aniżeli postępowanie przedmiotowe, to decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. zapadła w innym postępowaniu i nie mogła być oceniana przez pryzmat przytoczonych przez stronę podstaw kasacji. Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesioną kasację oddalił.