II OSK 1776/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1966/14 w sprawie ze skargi G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków parku pałacowego w Ł., wpisanego do rejestru wraz z dziedzińcem przedpałacowym i terenami dawnych ogrodów użytkowych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] września 2012 r. G. złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru zabytków, prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków województwa [...], nieruchomości tj. działki nr [...], zabudowanej budynkiem pałacu w Ł. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku pałacu w Ł., wpisanego do tego rejestru pod nr [...] (obecnie [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] lutego 1991 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. G. złożyła od ww. decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wniosła o orzeczenie zgodnie z wnioskiem o wykreślenie z rejestru zabytków budynku pałacu z otaczającym byłym parkiem. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2013 r. G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1841/13 oddalił skargę. Wobec treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym G. wniosła o wykreślenie z rejestru zabytków zarówno budynku pałacu jak i otaczającego go parku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wszczął postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków parku pałacowego w Ł., wpisanego do rejestru pod nr [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia z rejestru zabytków parku pałacowego w Ł., wpisanego do rejestru wraz z dziedzińcem przedpałacowym i terenami dawnych ogrodów użytkowych. G. złożyła od ww. decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o wykreślenie całego parku lub choćby jego części. Ponadto wniosła o doręczenie w trybie art. 73 § 2 k.p.a. uwierzytelnionych odpisów dokumentów oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii dendrologa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z rejestru zabytków parku pałacowego w Ł. Zdaniem organu we wniosku nie został przedstawiony ważny interes strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu wniosku G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2013 r. Minister nie podzielił stanowiska właściciela zabytku, G., że obiekt będący przedmiotem postępowania nie przedstawia obecnie żadnych wartości zabytkowych. Organ wskazał, że z opinii Oddziału Terenowego w S. Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] maja 2014 r., po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] maja 2014 r. wynika, że nie zaszły nowe okoliczności w sprawie. Wskazano, że założenie przestrzenne pałacowo-parkowe zachowało [...]. Pomimo wieloletniego zaniedbania i braku pielęgnacji w szacie roślinnej parku przetrwały liczne okazy historycznych nasadzeń z gatunków: [...]. Na terenie parku przetrwała [...]. Zasięg dawnego sadu i ogrodów użytkowych wyznaczają [...]. Minister uznał, że w omawianej sprawie nie zaszły nowe okoliczności faktyczne. Zabytkowe założenie parku pałacowego wraz z dziedzińcem przedpałacowym i terenami dawnych ogrodów użytkowych zachowało zasięg wyznaczony historycznymi zasadami drzew i krzewów oraz jest zgodny z granicami określonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Organ podkreślił, że park wraz z dziedzińcem przedpałacowym i terenami dawnych ogrodów użytkowych stanowi integralną część zespołu rezydencjonalnego w Ł. Zachował historyczne rozplanowanie przestrzenne o czytelnych nawarstwieniach stylowych wraz z cennym drzewostanem i elementami dawnego zagospodarowania. Park krajobrazowy wraz z [...] pałacem tworzy całość o wybitnych wartościach artystycznych i przyrodniczych, który nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowej. Minister stwierdził, że zaniedbanie dobrostanu zieleni w przedmiotowym parku nie spowodowało trwałej utraty przez omawiany zabytek wartości, które stanowiły podstawę objęcia go ochroną konserwatorską. Na podstawie analizy materiału dowodowego, organ również stwierdził, iż wartość zabytkowa omawianego terenu, będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do wniosków strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie jest zasadna. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wskazał, że w związku z wnioskiem skarżącej G. o skreślenie parku pałacowego z rejestru zabytków przeprowadzono, z udziałem stron oględziny parku i sporządzono dokumentację fotograficzną. Wykonane czynności pozwoliły na stwierdzenie, że w parku nadal czytelne są elementy charakterystyczne dla oryginalnej koncepcji parku w [...]. Sąd I instancji podkreślił, że oględziny przeprowadzone przez organy wykazały iż [...]. W trakcie oględzin zweryfikowano w terenie, czy zachowały się poszczególne elementy założenia parkowego oraz przykłady starodrzewu, które zostały oznaczone na planie założenia przestrzennego parkowo-pałacowego w Ł., [...]. Weryfikacja ta wykazała, iż wszystkie elementy porządkujące kompozycję ww. założenia są nadal czytelne, w tym ogrody użytkowe, w większości zachował się również starodrzew, m. inn. wymieniony w decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Dodatkowo stwierdzono, że na terenie parku znajdują się również wcześniej nie zinwentaryzowane drzewa o dużych obwodach pnia z gatunków: [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o przeprowadzenie dodatkowych oględzin i wypowiedzenia się co do ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego zabytku. Przedłożona przez Oddział Terenowy w S. opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie potwierdziła zmian w stanie faktycznym i prawnym zabytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż wpisany do rejestru park pałacowy nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach. Jednocześnie Sąd stwierdził, że stan parku pałacowego w Ł. jest dalece niezadawalający. Park jest zaniedbany, nie mniej jednak zachował się w pierwotnym kształcie, istnieją wszystkie elementy układu kompozycyjnego oraz cenny starodrzew. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie poczynione ustalenia w pełni potwierdziły, iż park w Ł. nie utracił swoich walorów kompozycyjnych i cennego starodrzewu. Powyższe ustalenia w pełni uzasadniały odmowę skreślenia parku pałacowego w Ł. z rejestru zabytków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że odmowa wydania stronie uwierzytelnionych odpisów z akt następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co oznacza że zarzuty dotyczące działania organu w tym przedmiocie nie mogą być skuteczne w niniejszym postępowaniu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, G. podniosła zarzut naruszenia: a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 6, w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez dowolne i nie poparte przeprowadzonymi dowodami stwierdzenie, że park na całym obszarze ma cechy zabytku i nie może ulec wykreśleniu z rejestru zabytków, nawet w części. b) przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a., w związku z naruszeniem art. 7, art. 75, art. 78 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, przy zaakceptowaniu przez Sąd nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, jakoby cały "park" nadal miał cechy "zabytku" w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy braku przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego, w postaci wnioskowanego przez skarżącego biegłego z zakresu dendrologii, 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne pominięcie przez Sąd w granicach sprawy, znacznej części zarzutów skarżącego dot. naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. w związku z art.73 § 2 k.p.a. i art. 51 ust. 3 Konstytucji, odnoszących się do nieuzasadnionej odmowy udostępnienia skarżącej istotnych dokumentów z akt sprawy; a także pominięcie przez Sąd zarzutu niedopuszczalnego zawężenia przez organ administracji wniosku skarżącego, wyłącznie do wykreślenia całego "parku" z rejestru zabytków, gdy tymczasem skarżący alternatywnie zawarł także żądanie wykreślenia choćby części "parku" z rejestru zabytków o powierzchni [...]. 3) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w związku z art. 112 k.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez odmowę rozpatrzenia zarzutów skarżącej, związanych z bezzasadną odmową wydania dokumentów z akt sprawy, mimo, że skarżąca zastosowała się do pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014r. i wniosła we wskazanym trybie i terminie zarzuty dotyczące także tego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca wskazała, że opisane w pkt 1-3 zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ze względu na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uniemożliwienie skarżącej faktycznego dostępu do żądanych dokumentów, poprzez doręczenie jej postanowienia z błędnym pouczeniem, równocześnie z decyzją podlegającą zaskarżeniu. Skala naruszeń wskazanych wyżej przepisów, daje podstawę przypuszczać, że przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów i rozpatrzenie przez Sąd wszystkich zarzutów, rozstrzygnięcie tego Sądu byłoby inne. Z powołanych względów skarżąca G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przesłankę skreślenia zabytku z rejestru stanowi zniszczenie zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, jak również brak potwierdzenia w nowych ustaleniach naukowych wartości obiektu będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w odniesieniu do wpisanego do rejestru zabytków parku pałacowego w Ł. wraz z dziedzińcem przedpałacowym i terenami dawnych ogrodów użytkowych przesłanki te nie zostały spełnione. Do przyjęcia takiej oceny doprowadziły ustalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w świetle których ochroną konserwatorską w rozpoznawanej sprawie objęty został obiekt, który do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej i artystycznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca G. nie przedstawiła przekonujących argumentów, które mogłyby przyczynić się do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w rozstrzygnięciu Sądu I instancji. Strona skarżąca nie przedstawiła także kontrdowodów w celu podważenia okoliczności stwierdzonych przez organ. Należy zauważyć, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku nieograniczonego poszukiwania dowodów, gdyż nałożony na nie na mocy art. 7 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmuje dokonywanie czynności niezbędnych, te zaś, na gruncie rozpoznawanej sprawy, zostały przez Ministra podjęte. Wzgląd na powyższe ustalenia nakazuje jednocześnie stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji niebezpodstawnie zaaprobował ocenę organu administracji, iż park w Ł., pomimo zmian które w nim zaszły od momentu wpisania go do rejestru zabytków zachował swą wartość historyczną i artystyczną, tj. nie utracił wartości, które posiadał w dacie wpisu do rejestru zabytków, co nie pozwalało na skreślenie go z rejestru zabytków na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wartość zabytkowa omawianego terenu, będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została również zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Z powołanych względów zarzut naruszenia art. 13 powołanej wyżej ustawy należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Pogarszający się stan zachowania zabytku nieruchomego będącego, m.in., parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, nie ma wpływu na zakres ochrony prawnej przyznawanej tego rodzajom zabytków, skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ww. ustawy, zabytki tego typu podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących braku odniesienia się do części zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że rzeczywiście sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej. Brak odniesienia się w sprawie do wszystkich zarzutów strony stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednakże nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii biegłego dendrologa. Zauważyć należy, że z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa w sposób wyraźny wynika, że w szacie roślinnej parku przetrwały liczne okazy historycznych nasadzeń z gatunków: [...]. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dendrologa celem wykazania, że większość drzew to samosiejki a nie wynik przemyślanych działań założycieli parku. Okoliczność ta nie ma wpływu na treść decyzji, albowiem przesłanką wykreślenia zabytku z rejestru jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Opinia biegłego dendrologa miałaby znaczenie jeżeli w sprawie istniałyby jakiekolwiek wątpliwości co do stanu zdrowotnego drzew. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych kontrdowodów w celu podważenia ustaleń organu. Brak jest zatem podstaw do odmowy przyznania waloru wiarygodności opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Przechodząc do kwestii braku odniesienia się do możliwości wykreślenia części parku, należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku uznał, że park pałacowy wraz z dziedzińcem przedpałacowym i terenami dawnych ogrodów użytkowych, nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach. Zarówno organ jak i Sąd I instancji przeanalizowały wszystkie elementy parku, w tym również tereny dawnych ogrodów użytkowych. Z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie wynika, aby którakolwiek część parku uległa zniszczeniu w stopniu uzasadniającym jej wykreślenie z rejestru zabytków. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika również aby w sprawie istniała podstawa do wykreślenia z rejestru zabytków terenów dawnych ogrodów użytkowych. Zatem brak odniesienia się do możliwości wykreślenia części parku nie miał w sprawie wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii nieuzasadnionej odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych wskazać należy, że art. 73 k.p.a. określa zasady udostępniania akt stronie postępowania. Zgodnie z § 1 tego artykułu w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronom przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Jak wynika z treści art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii akt sprawy, lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych jest niewystarczające. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r., I OSK 1319/06, LEX nr 364669). W ocenie Sądu ten pogląd zachowuje także aktualność na gruncie obecnego brzmienia art. 73 § 2 k.p.a., podczas gdy formułowano go czasie, gdy cytowany przepis stanowił, że "strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Odległość miejsca zamieszkania od siedziby organu i istniejące w związku z tym utrudnienie komunikacyjne, gdy chodzi o osobiste działanie skarżącego kasacyjnie, nie stanowiło a priori o "ważnym interesie" odnośnie domagania się wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Nie stanowi "ważnego interesu" również chęć strony uniknięcia prawdopodobnych kosztów sporządzenia przez siebie odpisu. W sprawie strona skarżąca miała możliwość przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, jednak z tej możliwości nie skorzystała. Wniosła jedynie o wydanie jej uwierzytelnionych kopii dokumentów. Minister postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących postępowania administracyjnych, albowiem strona nie wykazała ważnego interesu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie można mówić o nieuzasadnionej odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.